Przepisy regulujące cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu wymagają zmian

Czy każda, najmniejsza nawet pomyłka w oświadczeniu o ilości sprzedanego alkoholu uzasadnia cofnięcie zezwolenia na jego sprzedaż? Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi są w tym zakresie niejasne więc organy oraz sądy administracyjne wydają niejednolite rozstrzygnięcia. Przepisy te wymagają zmian.

Przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) zwanej dalej jako ustawa, z racji regulowanego przez siebie przedmiotu charakteryzują się dużą restrykcyjnością. Zdecydowana większość z nich nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Niestety, budzi je jeden z najistotniejszych, z punktu widzenia posiadaczy zezwoleń na sprzedaż alkoholu, art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy, o czym na własnej skórze przekonało się wielu z nich.

Fałszywe dane w oświadczeniu przesłanką cofnięcia zezwolenia


Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Art. 18 ust. 10 ustawy w sposób enumeratywny określa przypadki, w których zezwolenie to może zostać cofnięte przed upływem okresu, na jaki zostało udzielone. Jednym z takich przypadków jest wyrażona we wspomnianym na wstępie art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy okoliczność przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 11(1) ust. 4 ustawy (oświadczenie o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim – przyp. autora ).

Dwa różne stanowiska co do fałszywości danych w oświadczeniu

Różna interpretacja użytego w ww. przepisie sformułowania „fałszywych danych” spowodowała rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i wyklarowanie się dwóch przeciwstawnych stanowisk:
• każde, nawet niecelowe np. błędne obliczenie lub przedstawienie wysokości sprzedaży alkoholu oznacza fałszywość danych, uzasadniającą cofnięcie zezwolenia,
• o fałszywości danych stanowi celowość ich błędnego przedstawienia.

Dane fałszywe czyli jakie?

Rozbieżność orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako NSA) występuje na poziomie wykładni językowej pojęcia „fałszywych danych”. W rezultacie prowadzi ona do sprzecznych ocen, czy o fałszywości danych decyduje wina przedstawiającego oświadczenie.

I tak, w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. II GSK 407/13 NSA uznał, że „fałszywe dane” to dane „nieodpowiadające rzeczywistości”. Takie stanowisko implikuje zaś wyrażoną w dalszej części tego wyroku ocenę, iż „niezasadne jest wywodzenie, że użycie przez ustawodawcę pojęcia fałszywe dane, a nie dane błędne czy nieprawdziwe świadczy o założeniu celowego wprowadzenia w błąd organu wydającego zezwolenie”. NSA podkreślił, że „organy administracji nie miały obowiązku badać, czy skarżąca działała umyślnie, bo nie mają nawet takiej kompetencji.” Takie stanowisko dominowało dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1076/15, czy też wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 792/14.

Tymczasem, w wyroku z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2398/14 NSA nie podzielił ww. stanowiska wskazując, że nie sposób uznać, że pojęcia "fałszywe dane" i "nieprawdziwe dane" są pojęciami identycznymi, synonimy słowa "fałszywy" w przeważającej części wskazują bowiem na negatywnie subiektywne zachowanie osoby, której zarzuca się takie zachowanie, jak np.: obłudny, nieszczery. W ocenie NSA przedstawionej w tym wyroku użycie w przepisie wyrazów „przedstawienie fałszywych danych” nie pozwala na bezrefleksyjne przyjęcie, że jest to tożsame z "przedstawieniem nieprawdziwych danych". Na podstawie powyższego NSA uznał w dalszej części wyroku, że „dla celów zastosowania sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu użyte wyrazy przedstawienie fałszywych danych oznacza nie tylko obiektywną niezgodność z rzeczywistością danego oświadczenia, ale także świadomość takiego zachowania po stronie przedsiębiorcy”. Takie rozstrzygnięcie NSA oznacza w praktyce, że aby uznać, że dane w oświadczeniu są fałszywe, ich przedstawienie musiałoby mieć kwalifikowany charakter, a więc świadomie wprowadzać w błąd organ administracji.

Przepisy ustawy trzeba zmienić

Obowiązujące, nieprecyzyjne brzmienie art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy, jak wykazano powyżej, sprawia duże problemy w jego stosowaniu. Niezrozumiałe jest dlaczego ustawodawca, który z dniem 1 stycznia 2016 r. znowelizował niektóre przepisy ustawy, w tym również kontrowersyjne przepisy w zakresie wygaszania zezwoleń (Czytaj też: Zmiany w zezwoleniach na sprzedaż i podawanie alkoholu) nie pokusił się o dokonanie kompleksowych zmian ustawy, a zwłaszcza omawianego art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy.

Ustawodawca wprowadzonymi 1 stycznia 2016 r. dobrymi zmianami zliberalizował bardzo sankcyjne przepisy ustawy regulujące wygaśnięcie zezwolenia z powodu nieopłacenia w terminie opłaty. Wprowadzenie jako „kary” możliwości wniesienia opłaty w większej wysokości w dodatkowym terminie, a nie jak dotychczas automatyczne wygaśnięcie zezwolenia jest rozwiązaniem korzystnym nie tylko dla posiadaczy zezwoleń, ale także dla organów, które zyskały możliwość zwiększenia wpływów z opłaty. W takim samym kierunku powinny podążać zmiany w zakresie cofnięcia zezwolenia.

Więcej informacji i narzędzi znajdziesz w programie LEX Samorząd Terytorialny Bądź na bieżąco ze zmianami prawnymi i korzystaj z aktualnych materiałów

Na czym powinny polegać zmiany w przepisach dotyczących cofnięcia zezwolenia? W pierwszej kolejności należy je zliberalizować. Sankcja cofnięcia zezwolenia za złożenie w terminie oświadczenia, ale przedstawiającego wartość inną niż rzeczywista o najmniejszą nawet kwotę, jest sankcją zbyt dotkliwą, naruszającą zasady proporcjonalności. W miejsce obecnego rozwiązania winno zostać wprowadzone nowe, analogiczne do ww. wprowadzonych zmian w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia. W przypadku zatem przedstawienia w oświadczeniu danych niezgodnych z rzeczywistością, ustawodawca powinien wprowadzić karę pieniężną, której wysokość uzależniona byłaby od wielkości różnicy między danymi z oświadczenia a rzeczywiście osiągniętą wartością sprzedaży. Podobnie jak w przypadku wygaśnięcia zezwolenia, także w tym przypadku posiadacze zezwolenia ponieśliby karę adekwatną do wielkości ich „zawinienia”, a organy administracji nie traciłyby dochodu wraz z cofnięciem zezwolenia, lecz zyskiwałby dodatkowy dochód w postaci opłaty oraz kary za jej nieprzedstawienie we właściwej wysokości.

Istnieją oczywiście inne możliwości zmian przepisów. Nie sposób założyć, że ustawodawca będzie chciał zrezygnować z ich dotychczasowej sankcyjności. W przypadku takiego konserwatywnego stanowiska konieczne jest dokonanie zmian w brzmieniu w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy poprzez zastąpienie nieprecyzyjnego pojęcia „fałszywych danych” innym, precyzyjnym i jednoznacznym pojęciem, którego wykładnia nie będzie prowadziła do takich jak obecnie sprzeczności. Postulować można również, by zmienić konstrukcję tego przepisu poprzez dodanie do jego treści kolejnych zapisów, które w jednoznaczny sposób uregulują przesłanki cofnięcia zezwolenia.