Zgodnie z art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator. Ust. 5. tego artykułu określa, że Organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania.
Wzór, który wprowadza nadzór
- Problem w tym, że przepis ustawy określa zakres umowy w sposób bardzo ogólny. Co więc czyni typowy urzędnik komórki odpowiedzialnej za współpracę z instytucjami kultury w urzędzie miejskim lub gminnym? Wpisuje w wyszukiwarkę Google frazę: “umowa w sprawie warunków organizacyjno-finansowych”. Wówczas na pierwszym miejscu wyświetla mu się strona internetowa Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na której 2 stycznia 2012 r. umieszczono wzór takiej umowy - tłumaczy Paweł Kamiński, prezes Stowarzyszenia Dyrektorów i Dyrektorek Samorządowych Instytucji Kultury, redaktor serwisu MenedżerKultury.pl. Wskazuje, że wzór opublikowany przez ministerstwo zawiera zapis, który jest rażąco niezgodny z prawem, a ma kluczowe znaczenie dla relacji pomiędzy organizatorem a instytucją. Jego zdaniem publikacja tego wzoru i zapewne masowe korzystanie z niego przez organizatorów wyrządziło instytucjom trudne do powetowania szkody.
Kamiński wskazuje, że w par. 5 ministerialnego wzoru zapisano: “Organizator sprawuje nadzór nad działalnością Instytucji”. Tymczasem zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania.
Przeczytaj także: Pracownicy instytucji kultury też chcą „trzynastki” i zwiększenia odpraw emerytalnych
Wyroki sądów przeczą poglądowi ministerstwa
Kamiński przywołuje wyroki sądów, które potwierdzają, że organizator nie sprawuje nadzoru nad działalnością instytucji kultury. Przykładowo, NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r. (sygn. akt SA/Sz 733/01) potwierdził, że instytucja kultury jako osoba prawna jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie badając zapisy statutu Teatru Maska (Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. – sygn. akt II SA/Rz 41/20) stwierdził, że żaden przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje podstaw do sprawowania nadzoru przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nad teatrem, który jest samorządową osoba prawną. Ewentualna kontrola (nie nadzór) może być sprawowana w formie przewidzianej ustawą o samorządzie gminnym, tj. przez radę gminy za pośrednictwem komisji rewizyjnej.
Sprawdź też w LEX: Czy wójt gminy może wydłużyć okres zatrudnienia dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony? >
WSA w Poznaniu (Wyrok z 25 marca 2021 r. – sygn. akt IV SA/Po 1643/20).stwierdził, zaś że żaden przepis nie przyznaje kompetencji do regulowania w statucie innych niż merytoryczny, form nadzoru nad działalnością bibliotek publicznych. Sąd uznał, że przyznanie nieograniczonego nadzoru nad biblioteką Prezydentowi Miasta jest sprzeczne z ustawą o bibliotekach i nie znajduje oparcia w przepisach prawa, tj. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Postanowienie statutu, na mocy której nadzór (nieograniczony przedmiotowo) nad biblioteką sprawuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż przekracza ono zakres upoważnienia ustawowego (o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).
Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OSK 891/21) stwierdził, że sformułowanie „nadzór” wskazuje na pewne podporządkowanie instytucji organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem, zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc instytucje kultury, a żaden przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje podstaw do sprawowania nadzoru przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nad domem kultury jako samorządową osobą prawną. Takich podstaw nie zawiera także ustawa o samorządzie gminnym, ani inny akt prawny.
Czytaj też w LEX: Powołanie dyrektora samorządowej instytucji kultury >
Suma wszystkich szkód
Paweł Kamiński nie dziwi się, że urzędnicy korzystają z ministerialnego wzoru umowy, bo to w końcu wydaje się najwłaściwszą drogą. Niestety nią nie jest. Przysparza wiele problemów, powoduje trudne do powetowania szkody. To, co zrobiło ministerstwo Kamiński nazwa dywersją na szkodę instytucji kultury. Wylicza skutki:
- Cierpi na tym autonomia instytucji kultury,
- Organizatorzy nadużywają swoich uprawnień w stosunku do instytucji kultury i w stosunku do dyrektorów,
- Dyrektorzy są narażani na różnego rodzaju sankcje z powodu „nieposłuszeństwa”,
- Bywa, że dyrektorzy są odwoływanie w sposób niezgodny z prawem z powodu „nieakceptowania zwierzchnictwa służbowego organizatora” .
Kamiński jest przekonany, że większość umów, które zostały zawarte przez ostatnie 12 lat w większym lub mniejszym stopniu była oparta była o wzór opublikowany przez Ministerstwo.
Sprawdź też w LEX: Na jakich zasadach wójt może powierzyć nowej osobie stanowisko dyrektora instytucji kultury? >
Umowę przygotowaną według tego wzoru otrzymała kilka dni temu do podpisu Monika Januszewska, dyrektor Biblioteki – Centrum Kultury i Promocji gminy Lubiewo ( woj. kujawsko- pomorskie). Po rozmowie z wójtem zapis o nadzorze został usunięty.
- Ten nieszczęsny wzór jest nadal na stronie ministerstwa. Organizatorzy z niego korzystają mając na uwadze to, że przecież ministerstwo złego wzoru by nie zamieściło. Potem umowy są publikowane na BIP i organizatorzy bronią się tym, że przecież na podstawie tego wzoru przygotowano umowy w wielu miastach. Także w wielkich miastach. My jesteśmy małą wsią. Wójt tylko zdziwił się, że taka sytuacja ma miejsce. Bez oporów zaakceptował zmiany – przyznaje dyrektor Januszewska.
Ministerstwo już pracuje nad zmianami
- Zdajemy sobie sprawę z tego, że ministerstwo jest pierwszą linią, na której szuka się właściwych informacji. Będziemy weryfikować treści i aktualizować dane. To trochę potrwa. Jesteśmy w trakcie procesu – mówi Anna Ruszczyńska, dyrektor Centrum Informacyjnego MKiD. Zapowiada, że treści na które zwrócił uwagę Kamiński znikną ze strony.
- Wypracowany zostanie nowy model. Zależy nam na tym, żeby treści były jak najbardziej użytkowe i służyły odbiorcom – podkreśla Ruszczyńska.
Sprawdź też w LEX: Jak należy zatrudnić osobę pełniącą obowiązki dyrektora instytucji kultury? >
- Bardzo się cieszę, że pani dyrektor po przeczytaniu mojego artykułu „Prawnicze fejki” szybko zareagowała, zadzwoniła do mnie i podziękowała, ale ona zajmie się sprawą tylko w swoich kompetencjach tzn. zrobi porządki na stronie internetowej. To pierwszy krok, ale to o wiele za mało. Powinna zareagować ministra kultury – uważa Paweł Kamiński, ale zachęcony deklaracją słuchania sugestii już szykuje maila do dyrektor Centrum Informacyjnego MKiD.
W swoim artykule, oprócz wzoru umowy wymienia też inne przypadki niezgodności z obowiązującym prawem, które wcześniej publikowano na stronie ministerstwa. Proponuje rozwiązania, które mogą wyeliminować lub znacząco ograniczyć sytuacje, które określa jako patologię. Przypomina, że ponad rok temu w “Konkretach dla kultury”, tj. zbiorze rekomendacji zmian systemowych w kulturze opublikowanym przez Stowarzyszenie Dyrektorów i Dyrektorek Samorządowych Instytucji Kultury zaproponowało m. in., aby w art. 15 dodać ust. 5b o brzmieniu: „Wzór umowy, o której mowa w ust. 5 określi w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw kultury.”
- W sprawie luki prawnej dotyczącej powierzania obowiązków zaproponowaliśmy dodanie w art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zapisu: “Osoba pełniąca obowiązki dyrektora kontynuuje realizację umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 zawartej z dyrektorem, którego powołanie wygasło. W przypadku nowo utworzonej instytucji kultury stosuje się art. 15 ust. 5.“. Propozycja sprowadza się więc do takiej modyfikacji przepisu, aby p. o. dyrektora miał obowiązek realizować program poprzednika lub poprzedniczki. Natomiast w przypadku nowych instytucji proponujemy, aby umowę zawierać również z pełniącym obowiązki dyrektora – wskazuje Kamiński.
Czytaj też w LEX: Odwołanie dyrektora instytucji kultury a droga sądowa >
