O szpecących ulice wielkich banerach czy krzykliwych szyldach mówi się od lat. Zwłaszcza, że mają nie tylko negatywny wpływ na estetykę miasta, ale bywają też zagrożeniem w ruchu drogowym. W dodatku wiele z nich umieszczono nielegalnie. Sytuację miała unormować ustawa krajobrazowa, obowiązująca od 2015 roku i uchwały krajobrazowe przyjmowane przez gminy na jej podstawie. Z kontroli przeprowadzonej przez NIK wynika jednak, że to, co w zamyśle potraktowano jak uniwersalne narzędzie, okazało się rozwiązaniem niewystarczającym. W latach 2020-2023 największy problem z nielegalnymi reklamami miała Łódź, choć jako pierwsze miasto wojewódzkie w Polsce przyjęła uchwałę krajobrazową. Nawet w Gdańsku i Opolu, gdzie stosowanie nowych przepisów przyniosło najlepsze efekty, nadal każdego roku stwierdzano znaczącą liczbę niepożądanych i nielegalnych reklam.
Dlaczego tak się działo? Jak ustaliła NIK, w żadnym z kontrolowanych miast nie ustalono kompleksowych zasad i rozwiązań dotyczących sposobów weryfikacji legalności reklam, gospodarowania powierzchnią reklamową, przeciwdziałania nielegalnemu jej wykorzystywaniu, czy wreszcie współpracy między urzędami gmin, a np. zarządami dróg w tym zakresie.
Samorządy przyjęły odmienne rozwiązania organizacyjne i prawne, a do w walki z nielegalnymi reklamami podchodziły ze zróżnicowanym zaangażowaniem i determinacją. Tylko w Opolu prowadzono bieżącą inwentaryzację reklam w przestrzeni publicznej, ale i tam nie wykorzystywano w pełni jej wyników, np. do tego by ustalić wysokość kar za umieszczanie na ulicach nielegalnych reklam i do tego, by te kary wyegzekwować.
Czytaj też: Reklamy oszpecają miasta, ale uchwał krajobrazowych wciąż niewiele >
Jeden z problemów, który pojawił się np. w Łodzi dotyczył reklam, które przed 2016 r. zostały legalnie umieszczone w przestrzeni publicznej, ale po przyjęciu uchwały krajobrazowej nie spełniały jej wymogów i w związku z tym, pod groźbą kary finansowej, powinny były zostać usunięte z ulic w określonym czasie. Przepisy nie przewidywały ani zwolnienia „legalnych” nośników z obostrzeń, ani rekompensaty za ich usunięcie. Pojawiły się wątpliwości, dlatego w 2019 r. Sąd Administracyjny zwrócił się w tej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego, który w 2023 r. uznał takie przepisy za niekonstytucyjne. Czekając na wyrok, miasta nie podejmowały stosownych kroków nie tylko wobec tej niewielkiej liczby nośników reklamowych, których dotyczył spór, ale także wobec reklam umieszczonych w przestrzeni publicznej nielegalnie, a to zdaniem NIK nie powinno mieć miejsca.
Mając na uwadze ustalenia kontroli oraz potrzebę zapewnienia właściwej rekompensaty tym podmiotom, które muszą usunąć z ulic swoje reklamy, choć mają wymagane zgody budowlane, NIK złożyła po kontroli wniosek do Ministerstwa Rozwoju i Technologii o zmianę przepisów w tym zakresie. W odpowiedzi resort zapewnił, że podjął działania zmierzające do nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kontrola w 4 miastach
NIK skontrolowała urzędy miast i zarządy dróg w Gdańsku, we Wrocławiu, w Łodzi i w Opolu. Miasta dobrano celowo, z uwzględnieniem podobieństw dotyczących przyjętych rozwiązań organizacyjnych i zróżnicowanego etapu wdrażania uchwał krajobrazowych. Okres objęty kontrolą to lata 2020–2023 (do 31 października). Izba wykorzystała także wyniki podobnej kontroli przeprowadzonej wcześniej w Poznaniu. Tam badano jak miasto radziło sobie z problemem nielegalnych reklam od stycznia 2020 r. do 10 listopada 2022 r.
Pierwszym miastem wojewódzkim, które przyjęło uchwałę krajobrazową, była Łódź. Doszło do tego w listopadzie 2016 r., a mimo to w okresie objętym kontrolą NIK miasto nie egzekwowało nowych przepisów.
Czytaj też w LEX: Uchwała reklamowa w praktyce - poradnik dla gmin >
Zasady i warunki umieszczania reklam w przestrzeni publicznej wprowadziły w życie i egzekwowały jedynie Gdańsk oraz Opole. Jednak nawet tam wprowadzone zasady nie zawsze były rzetelnie przestrzegane przez odpowiednie wydziały urzędów miejskich czy zarządy dróg, które np. błędnie ustalały opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym i nie egzekwowały kar za reklamy niespełniające wymogów uchwały krajobrazowej. W przypadku gdańskiego zarządu dróg tylko w siedmiu sprawach można było dochodzić w sumie ok. 175 tys. zł. należności.
Jednym miastem, spośród kontrolowanych, które nie przyjęło uchwały krajobrazowej był Wrocław, mimo że upłynęło siedem lat od momentu, kiedy rada miejska zobowiązała prezydenta do przygotowania projektu takich przepisów. Również w Łodzi od pięciu lat nie przedłożono radzie miejskiej nowej uchwały krajobrazowej. Po 4,5 roku zrobił to Poznań - w lutym 2023 r., czyli już po zakończonej przez Izbę kontroli w tym mieście.
Inwentaryzacja reklam kluczem do sukcesu
NIK wskazuje, że pierwszym krokiem w systemowym podejściu do rozwiązania problemu, jakim jest chaos reklamowy na ulicach miast, powinna być inwentaryzacja przestrzeni publicznej. Tylko rzetelnie przeprowadzony spis pozwala na ustalenie liczby, rodzajów i lokalizacji reklam, co może być wykorzystane przy projektowaniu rozwiązań prawnych i organizacyjnych. Z pięciu kontrolowanych miast taką inwentaryzację przeprowadziło jedynie Opole. Utworzono tam bazę danych ulicznych reklam, która była na bieżąco aktualizowana.
Z kolei w Poznaniu w ramach projektu pilotażowego, za pomocą skaningu laserowego (technologia pozyskiwania informacji o kształcie obiektu) i fotorejestracji, sprawdzano dwie ulice na odcinku 2 km. Zidentyfikowano wówczas 516 reklam, ale na 134 znajdujące się w pasie drogowym, aż 131 było nielegalnych, czyli umieszczono je tam bez stosownego zezwolenia. Wyniki tego pilotażu nie zostały jednak wykorzystane np. do nałożenia kar za umieszczenie - bez podstawy prawnej - nośników reklam na nieruchomościach miejskich i w pasie drogowym.
Czytaj też w LEX: Kary pieniężne wymierzane za naruszenie uchwały reklamowej >
Nielegalne reklamy wykrywane przypadkiem
Brak inwentaryzacji reklam był tylko jedną z przyczyn nieskutecznego i nieprawidłowego nadzoru skontrolowanych urzędów miast nad umieszczaniem w przestrzeni publicznej reklam oraz nad gospodarowaniem powierzchnią reklamową. Tylko w Opolu i w Łodzi prowadzenie tych spraw powierzono konkretnym komórkom organizacyjnym lub powołanym zespołom - w Opolu zespołowi do spraw realizacji uchwały krajobrazowej, a w Łodzi przekazano je do Biura Architekta Miasta, jednak jego działania ograniczały się do reagowania na sygnały i skargi dotyczące reklam niezgodnych z uchwałą krajobrazową.
Pomimo wyznaczenia tej komórki, jako odpowiedzialnej za zarządzanie reklamą, w urzędzie nie prowadzono postępowań administracyjnych – w zakresie kontroli legalności reklam na terenie Łodzi i nie naliczano kar z tego tytułu.
Czytaj też w LEX: Kary z tytułu umieszczenia urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwał krajobrazowych >
Nie tylko urzędy miejskie niewłaściwie nadzorowały pojawianie się reklam w przestrzeni publicznej. Działania zarządców dróg, mimo prowadzenia przez nich kontroli związanych z ochroną pasa drogowego, nie były dostatecznie skuteczne i nie zapobiegły samowolnemu umieszczaniu reklam. Kontrole samych reklam stanowiły bowiem niewielki odsetek ogólnej liczby kontroli pasa drogowego – od 1,4 proc. we Wrocławiu do 14 proc. w Łodzi. W ich wyniku stwierdzono, że nielegalne nośniki stanowiły od ok. 6 proc. do nawet 79 proc. kontrolowanych reklam. Z kolei NIK, podczas oględzin wybranych ulic we wszystkich skontrolowanych miastach, zidentyfikowała tam w pasach drogowych w sumie 106 billboardów, szyldów, banerów czy stojaków reklamowych. W zależności od miasta od 12 proc. do nawet 100 proc. z nich znalazło się tam bez wiedzy i zgody zarządców dróg.
Czytaj też w LEX: Uchwały krajobrazowe po wyroku TK z dn. 12 grudnia 2023 r. >
Pieniądze uciekają
Stwierdzone przez NIK nieprawidłowości dotyczą także ustalania opłat za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W czterech skontrolowanych zarządach dróg wyliczano je niezgodnie z ustawą o drogach publicznych, bowiem powierzchnię reklamy obliczano wyłącznie na podstawie jej części ekspozycyjnej, z pominięciem elementów konstrukcyjnych i zamocowań. W efekcie, w 20 zbadanych przez NIK decyzjach zarządy dróg zaniżyły wartość opłaty stanowiącej dochód budżetu gminy w sumie o ponad 109 tys. zł.
NIK wskazuje, że swego rodzaju bonusem za przyjęcie uchwał krajobrazowych była możliwość pobierania opłaty reklamowej za umieszczanie na ulicach tablic czy urządzeń reklamowych. Nie została pomyślana jako źródło łatwego dochodu, a właśnie jako nagroda za porządkowanie przestrzeni publicznej. Opłaty reklamowej nie wprowadziło jednak żadne z kontrolowanych miast, a w skali kraju spośród 2477 gmin zrobiło to zaledwie 14, z czego 3 uchyliły przyjęte przepisy.
Pełny raport dostępny jest na stronie internetowej NIK >
