Co do zasady z dniem 1 stycznia 2022 r. weszła w życie nowa ustawa o ochotniczych strażach pożarnych. Ustawa ta stanowi częściowe uporządkowanie kwestii prawnych związanych z prawem funkcjonowanie ochotniczych straży pożarnych. Nowy stan prawny utrzymuje instytucje ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. Obecnie ekwiwalent ten należny jest niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, a gminy mają obowiązek co 2 lata waloryzować wysokość tego świadczenia. Zmieniono także zasady jego naliczania z systemu minutowego na system „rozpoczętej godziny”. Dotychczasowe orzecznictwo wojewodów potwierdza, że nowa ustawa o OSP nie dokonała wszystkich koniecznych i istotnych zmian w obszarze ekwiwalentu.
Czytaj też: Finansowanie ochotniczych straży pożarnych przez jednostki samorządu terytorialnego >
Ogólnopolski spór i propaganda bubla prawnego
W styczniu 2022 r. przedstawiłem publicznie wykładnię prawa w zakresie ekwiwalentu dla strażaków ratowników. Sens tej wykładni sprowadzał się do uznania, że z racji na brak właściwych przepisów przejściowych w nowej ustawie o OSP, wszystkie dotychczasowe stare uchwały ekwiwalentowe, uchwalone przed 1 stycznia 2022 r. wygasły z mocy prawa. Spowodowało to sytuację braku podstaw prawnych dla bieżącego wypłacania ekwiwalentów, a ich dalsze wypłacanie bez podstawy prawnej powinno być rozpatrywane w kategoriach naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jednocześnie wskazałem, że sposobem rozwiązanie tego problemu powinna być szybka nowelizacja ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, ponieważ prawnie niedopuszczalne jest uchwalenie uchwał ekwiwalentowych z wsteczną mocą obowiązywania. Stanowisko moje poparło częściowo, publicznie kilku prawników oraz Związek Ochotniczych Straży Pożarnych RP.
Czytaj też: Zadania gmin w zakresie współpracy z ochotniczymi strażami pożarnymi >
W odpowiedzi na moją wykładnię swoje stanowisko przedstawiła Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej uznając, że dotychczasowe uchwały ekwiwalentowe pozostają w mocy prawa, gminy mają prawo dalej wypłacać ekwiwalent i do czerwca 2022 r. powinny przyjąć nowe uchwały ekwiwalentowe. Komunikat KG PSP w tej sprawie opublikowany na Facebooku spotkał się z iście rekordowym powieleniem. Został od udostępniony 412 razy w tym w bardzo często dokonywano tego za pomocą profili komend powiatowych PSP. Dodatkowo Komendant Główny PSP Andrzej Bartkowiak w swoim piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. (BOL-II-0754/1/22) wskazał komendantom wojewódzkim PSP, aby przekazywali stanowisko KG PSP w tej sprawie do komendantów powiatowych PSP, a za ich pośrednictwem do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) znajdujących się na ich terenie.
Stanowisko KG PSP zostało poparte przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo z dnia 23 lutego 2022 r. do Kancelarii Prawnej „LexKała”, DOLiZK-OL-026-5/2022). Co ciekawe, MSWiA pomimo interpelacji poselskiej w tej sprawie z 21 stycznia 2022 r. (nr 30709) do dnia dzisiejszego nie opublikowało odpowiedzi na tą interpelację.
Stanowiska nie zajęła Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, ani Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych. RIO w Opolu uznała, że można wypłacać ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników na podstawie starych uchwał ekwiwalentowych do czasu podjęcia owej uchwały na podstawie nowej ustawy o OSP.
Zobacz także: MSWiA: Obowiązują uchwały ekwiwalentowe dla strażaków. Według prawników niekoniecznie>>
Wojewodowie jednoznacznie podważyli stanowisko MSWiA oraz KG PSP
Obecnie w ponad 2400 gminach w Polsce uchwalono ponad 2000 nowych uchwał ekwiwalentowych. W wojewódzkich dziennikach urzędowych opublikowano ponad 100 rozstrzygnięć nadzorczych, które stwierdziły nieważność takich aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie czterech wojewodów: warmińsko-mazurskiego, kujawsko-pomorskiego, śląskiego i podkarpackiego znajdujemy poparcie wykładni zgodnie z którą, stare uchwały ekwiwalentowe wygasły z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r. z racji na brak przepisów przejściowych i nie jest dopuszczalne przyjmowanie przez gminy uchwał ekwiwalentowych z wsteczną mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2022 r.
Wojewoda śląski jednolicie w co najmniej 7 swoich rozstrzygnięciach uznał: „Należy równocześnie zauważyć, iż ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, czyli art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Jednocześnie przepis ten został uchylony mocą art. 38 pkt 12 ustawy, z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (por. art. 57 ustawy). W opinii organu nadzoru, powyższe prowadzi do wniosku, iż poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły swoją moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do ich podjęcia (np. Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr NPII.4131.1.321.2022, i z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr NPII.4131.1.340.2022.)
Z orzecznictwem wojewody śląskiego spójne jest orzecznictwo wojewody warmińsko-mazurskiego. Wojewoda ten w co najmniej 11 w swoich jednolitych orzeczeniach potwierdził wygaśnięcie starych uchwał ekwiwalentowych z dniem 1 stycznia 2022 r. (np. Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr PN.4131.181.2022, i z dnia 22 kwietnia 2022 r. NR PN.4131.190.2022).
Wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego - WZÓR DOKUMENTU >
Wniosek o uzgodnienie umowy z komendantem PSP - WZÓR DOKUMENTU >
Cena promocyjna: 143.1 zł
|Cena regularna: 159 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 111.3 zł
Wojewoda podkarpacki opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że: „Podkreślić również należy, iż wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, gdyż ze swej istoty mają one charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym tj. interesie danej jednostki samorządu terytorialnego. Ważny interes państwa nie jest więc przesłanką, która mogłaby uzasadniać ich wprowadzenie w terminie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., I OSK 1170/09). W ocenie organu nadzoru, przedmiot uregulowania objęty uchwałą nie uzasadnia więc nadania mocy wstecznej badanej uchwale” (np. Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 17 marca 2022 r. nr P-II.4131.2.63.2022; i z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr P-II.4131.2.115.2022).
Z orzecznictwem wojewody podkarpackiego spójne jest orzecznictwo wojewody kujawsko-pomorskiego, który stwierdził: „Przepisy art. 4 ustawy nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, o czym stanowi art. 5 ustawy. Jednak zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 632/10, przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Skoro więc ww. przepis nie odnosi się do aktów prawa miejscowego, do aktów tych nie ma również zastosowania art. 5 ustawy, odwołujący się do jej art. 4” (np. Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr 54/2022 i z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr 49/2022.
W orzecznictwo to wpisuje się także wojewoda warmińsko-mazurski (Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr PN.4131.181.2022).
Nadawaniu uchwałom rad gmin mocy wstecznej obowiązywania sprzeciwiają się Regionalne Izby Obrachunkowe na kanwie innych przepisów niż dotyczące ochotniczych straży pożarnych. „Brak jest przesłanek uzasadniających nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej. Uchwała będąca aktem prawa miejscowego może wejść w życie najwcześniej po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Żaden przepis nie daje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do określenia wejścia w życie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego z inną mocą obowiązującą, niż wynikająca z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy” (Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 7 stycznia 2021 r., I/3/2021; Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2018 r., 0102-22/18; Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., 066/g246/P/20).
Demokratyczne czy z tektury państwo prawa?
Błąd w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych od początku był ewidentny, oczywisty i rozpoznany przez wielu prawników. Potwierdzeniem tego był fakt, że setki gmin ignorowało wykładnię MWSiA i KG PSP i starało się ratować sytuację braku przepisów przejściowych przez przyjmowanie uchwał ekwiwalentowych z mocą wsteczną.
Dzisiaj sytuacja wygląda inaczej ponieważ wojewodowie jako przedstawicie Rady Ministrów w województwach ostatecznie podważyli stanowisko MSWiA i KG PSP oraz uznali nadawanie mocy wstecznej uchwałom ekwiwalentowym jako sprzeczne z prawem.
Obecna sytuacja kiedy organy władzy publicznej, zależne wzajemnie od siebie podważają swoje wykładnie i praktyki stosowania prawa, a organy kontrolne uchylają się od zajęcia jednoznacznego stanowiska, jest nie do utrzymania w świetle standardów demokratycznego państwa prawnego. Ze standardami tymi nie wiele ma wspólnego także wypłacanie ekwiwalentów na podstawie nominalnie nieważnych uchwał ekwiwalentowych, jakich obecnie jest w systemie prawa miejscowego setki, pomimo że duża część z nich nie została formalnie przez wojewodów unieważniona, a niektórzy wojewodowie nie honorują wskazań płynących z raportu Najwyższej Izby Kontroli z 2020 r. (LWA.430.002.2019, Nr ewid. 186/2019/P/19/103/LWA). Jedynym i koniecznym sposobem rozwiązania niniejszego problemu jest odpowiednia nowelizacja ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, która sprawi że wypłacanie ekwiwalentów będzie w pełni legalne i transparentne.
Autor: dr Dariusz P. Kała z Kancelarii Prawnej „LexKała”, specjalizuje się w prawie ochrony przeciwpożarowej
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
