Pożyczki z budżetu państwa dla JST – nagroda za nieudolność czy konieczność?

Minister Finansw, realizując obowiązek wynikający z art. 224 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, wydał rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie pożyczek z budżetu państwa udzielanych jednostkom samorządu terytorialnego w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych (Dz. U. nr 257, poz. 1730). Niemniej sama idea udzielania pożyczek JST z budżetu państwa wydaje się wątpliwa i wymagałaby eksperckich ocen, co do skutkw takiego rozwiązania.

Zanim przejdziemy do skomentowania przedmiotowego rozporządzenia wykonawczego (w następnym artykule) należy krótko skomentować podstawę ustawową, czyli ww. art. 224 ustawy o finansach publicznych . Otóż, trzeba zauważyć, że projekt tejże ustawy opracowany w ministerstwie finansów i złożony do Sejmu RP w dniu 20.10.2008 r. (druk sejmowy 1181 ), nie przewidywał możliwości udzielania pomocy publicznej jednostkom samorządu terytorialnego (JST) w formie pożyczek z budżetu państwa, mimo że poprzednia ustawa o finansach publicznych z 2005 roku, dopuszczała taką możliwość w art. 177.

Sama idea udzielania pożyczek JST z budżetu państwa wydaje się wątpliwa i wymagałaby eksperckich ocen, co do skutków takiego rozwiązania. Chodzi tu w szczególności o równość podmiotów, nie tylko w sferze konkurencyjności, ale również ze względów na konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej. Zakładając bowiem, że potrzeba realizacji postępowania ostrożnościowego lub naprawczego jest następstwem błędnych decyzji organów JST, a pożyczka z budżetu państwa jest udzielana na warunkach korzystniejszych niż pożyczki na rynku finansowym, łatwo wyciągnąć wniosek, że pożyczka taka jest swoistą nagrodą za nieudolność.

Brak zapisu o możliwości udzielenia takiej pożyczki w projekcie obowiązującej   ustawy o finansach publicznych , pojawienie się treści art. 224 dopiero na etapie prac sejmowych spowodował, że ani w uzasadnieniu do ustawy, ani w żadnej dostępnej analizie wykonanej dla potrzeb Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu nie odnoszono się do ewentualnych skutków takiego zapisu. Można jedynie domniemywać, że intencją ustawodawcy było stworzenie instrumentu zabezpieczającego ciągłość działania JST i finansowania własnych zadań publicznych realizowanych przez tę jednostkę. Instrument ten pełni rolę specyficznego funduszu gwarancyjnego państwa, ale wymaga inicjatywy JST znajdującej się w trudnej sytuacji finansowej.

Art. 224 ustawy o finansach publicznych stanowi bowiem, że JST może otrzymać pożyczkę z budżetu państwa po spełnieniu dwóch zasadniczych warunków:
(1) - jednostka musi realizować postępowanie zmierzające do naprawy jej finansów lub przynajmniej przystępuje do realizacji takiego programu naprawczego;
(2) - z analizy tego programu musi wynikać, że w stopniu wysoce prawdopodobnym nastąpi poprawa sytuacji finansowej tej jednostki oraz skuteczności w wykonywaniu jej ustawowych zadań, a jednocześnie zapewniona zostanie spłata zaciągniętej pożyczki i na koniec roku, w którym upływa termin spłaty pożyczki, zachowane zostaną zasady określone w art. 242 – 244 ustawy o finansach publicznych .

Jeśli zaś chodzi o ograniczenia wynikające z art. 242-244 ustawy o finansach publicznych , to co do zasady, organom stanowiącym JST nie wolno uchwalać takich budżetów, ażeby:
- jednostki te zadłużały się celem pokrycia wydatków bieżących, czyli ażeby wydatki bieżące były wyższe od dochodów bieżących;
- relacja rocznej kwoty obsługi zadłużenia (kapitał +odsetki) do dochodów ogółem w danym roku, przekraczała wskaźnik będący średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu w tych latach.

Warto dodać, że przyjęte rozwiązania ograniczające zadłużenie nie ogranicza możliwości absorpcji środków z europejskich przeznaczonych na realizację projektów objętych dofinansowaniem z tych środków. Ustawa wyłącza potrzeby pożyczkowe w tym zakresie z limitu zadłużenia i jego spłaty.

Taka konstrukcja zapisów ustawy oraz inne obowiązki JST dotyczące procedury uchwalania, wykonania, kontroli oraz sprawozdawczości wykonania budżetów, rodzą pytanie o sens tych zapisów. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w praktyce może zdarzyć się sytuacja uzasadniająca udzielenie JST pożyczki z budżetu państwa?

Wydaje się to niemożliwe, przy założeniu, że organy JST wykonają swoje obowiązki należycie i nie spowodują własnymi decyzjami przekroczenia limitów zadłużenia w sposób świadomy. Ewentualna nieznajomość prawa przez organy decyzyjne, nie zwalnia z jego przestrzegania. Limit zadłużenia i limit obsługi długu mogą być na bieżąco kontrolowane samodzielnie przez JST, a ponadto są one monitorowane bieżąco przez właściwą Regionalną Izbę Obrachunkową i okresowo przez Ministerstwo Finansów na podstawie analiz sprawozdań finansowych.

Obserwacja możliwości finansowych JST może natomiast prowadzić do spostrzeżenia, że w niektórych, tzw. małych gminach czy powiatach może dojść do trwałej niewydolności finansowej. Jest to spowodowane ogromnym jak na polskie warunki rozdrobnieniem JST, postępującą specjalizacją we wszystkich obszarach aktywności społeczno-gospodarczej, w tym zadań o charakterze publicznym oraz wynikającą z tego słabnącą bazą kapitałową i podatkową mniejszych JST (zmniejszająca się liczba i wzrost średniego wieku mieszkańców, wysysanie kapitału w ramach efektu aglomeracji i metropolizacji). Zjawisko to można przez kryterium ekonomiczne porównać do nieodwracalnej utraty płynności finansowej i upadłości organizacji o charakterze gospodarczym.

Tego problemu nie rozwiąże się jednak systemem pożyczkowym gwarantowanym z budżetu państwa. Przyjęte aktualnie rozwiązania organizacyjno-prawne zapewniają byt instytucjonalny JST, niezależnie od ich wydolności ekonomicznej, nie przewidując możliwości ich upadłości, co w konsekwencji i tak obciąży budżet państwa.

W związku z powyższym, należałoby podjąć prace zmierzające do stworzenia systemu integracyjnego JST, bo należy przypuszczać, że jednostki te będą skazane w dającej się przewidzieć przyszłości, na konieczność instytucjonalnej, skoordynowanej współpracy, np. poprzez dzielenie się funkcjami zgodnie z zasadą, że dana jednostka realizuje te funkcje, w których uzyskuje najwyższą efektywność (najlepszy stosunek efektu do nakładu). Skrajną formą takiej współpracy będzie natomiast łączenie tych jednostek w większe jednostki terytorialne. Będzie to zgodne z konstytucyjną zasadą subsydialności, bowiem według tej zasady, zadania publiczne należy przekazywać wspólnotom terytorialnym możliwie najniższego szczebla, o ile mogą one (wspólnoty) wykonać przekazane zadania w sposób racjonalnie efektywny. Z zasady tej wynika, że państwo ma obowiązek stworzenia systemu terenowych jednostek organizacyjnych, które zapewnią realizację zadań publicznych, przy założeniu racjonalnego poziomu efektywności.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)
Rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie pożyczek z budżetu państwa udzielanych jednostkom samorządu terytorialnego w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych (Dz. U. nr 257, poz. 1730)