Katarzyna Kubicka-Żach: Jak można ocenić zmiany zachodzące w ostatnich latach w systemie postępowania administracyjnego, w szczególności w regulacji ustawy ogólnej, czyli Kodeksie postępowania administracyjnego – czy były to zmiany częste i czym były powodowane?
Prof. Grzegorz Łaszczyca, kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, radca prawny, redaktor naukowy serii System Prawa Administracyjnego Procesowego: Ustawy procesowe należą do względnie stabilnych regulacji prawnych. Kodeks postępowania administracyjnego, który obowiązuje od ponad 60 lat nowelizowany był „zaledwie” kilkadziesiąt razy, a niektóre ustawy „materialnoprawne” – po kilka razy w roku. Można zauważyć, że nowelizacje procesowe z ostatniej dekady zmierzały w dwóch kierunkach. Pierwszy z nich można określić dążeniem do uproszczenia i przyspieszenia postępowania administracyjnego. Wyrażały go m.in. zmiany w postaci wprowadzenia instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, istotne zmiany w konstrukcji ponaglenia na bezczynności i przewlekłość czy też fragmentaryczna regulacja postępowania masowego, przewidziana w art. 49a K.p.a. Drugi kierunek związany był z wprowadzeniem instytucji nowych, „alternatywnych”, odpowiadających oczekiwaniom w postrzeganiu funkcji prawa procesowego. W szczególności wyraża go przyjęta w Kodeksie instytucja mediacji administracyjnej. Nie oznacza to, że określone regulacje szczególne nie zmierzały w kierunkach odwrotnych, np. formalizowania czynności procesowych.
Cena promocyjna: 149.5 zł
|Cena regularna: 299 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 299 zł
Na 9 lipca br. planowane jest wydanie Systemu Prawa Administracyjnego Procesowego, TOM IV. Postępowania autonomiczne i szczególne. Postępowania niejurysdykcyjne>>
Które z nich oceni pan jako kluczowe?
Grzegorz Łaszczyca: Za rozwiązania kluczowe uważam: uregulowanie administracyjnych kar pieniężnych - problem ten zasługuje, w mojej ocenie, na kompleksową osobną regulację; wprowadzenie milczącego załatwienia sprawy - konieczny wydaje się w tym zakresie gruntowny przegląd prawa administracyjnego materialnego i wskazanie znacznie szerszej grupy przypadków stosowania tej instytucji oraz te nowe rozwiązania, które realizują funkcję gwarancyjną dla strony, m.in. zasadę przyjaznej interpretacji, zasadę rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego czy też obowiązek organu procesowego wskazania niespełnionych przesłanek.
Wkrótce wchodzą w życie nowe przepisy o doręczeniach elektronicznych. Jaki będą miały wpływ na czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym?
Grzegorz Łaszczyca: Ustawa o doręczeniach elektronicznych zmienia spojrzenie na czynność doręczenia w postępowaniu administracyjnym. Podkreśla jej postrzeganie jako czynności wykonywanej „elektronicznie”. Wymaga w pierwszej kolejności – co do zasady – doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, w braku takiej możliwości – doręczenia z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, a dopiero w dalszej kolejności doręczenia przesyłką rejestrowaną. W określonych granicach można oczywiście doręczyć pismo w siedzibie organu albo przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Obowiązek posiadania adresu do doręczeń elektronicznych nie jest powszechny. W istocie spoczywa na dwóch grupach: na osobach wykonujących określone wolne zawody oraz na przedsiębiorcach. Wskazać także należy na jeszcze inną ważną funkcję ustawy o doręczeniach elektronicznych. Wynikająca z niej nowelizacja art. 14 K.p.a. porządkuje rozumienie formy „na piśmie”, obejmującej tak utrwalenie w postaci papierowej, jak i elektronicznej.
Czy sytuacja spowodowana pandemią spowodowała konieczność zmian w postępowaniu administracyjnym i w jakim zakresie?
Prof. Andrzej Matan, wykładowca w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, redaktor naukowy serii System Prawa Administracyjnego Procesowego: Dla państwa, w tym szczególnie dla administracji publicznej okres pandemii ma charakter nadzwyczajny w tym sensie, że jest konieczność wykonywania zadań z zakresu policji administracyjnej - policji sanitarnej. Wymaga to wyposażenia jej w specjalne uprawnienia - policyjne, dla których podstawy prawne powinny znajdować się w ustawowych przepisach prawa materialnego oraz specjalne procedury, nakierowane zwłaszcza na szybkość działania. Wymagało to wprowadzenia stanu wyjątkowego na podstawie ustawy o stanie klęski żywiołowej, co pozwoliłoby na korzystanie przez administrację publiczną tak z możliwości określonych w tej ustawie kompetencji policyjnych, jak i stosowanych procedur. Stało się jednak inaczej. Kwestie te załatwiono przy pomocy rozporządzeń.
Jak pogodzić zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym w czasie pandemii z epidemicznymi ograniczeniami?
Andrzej Matan: Ustawa o stanie klęski żywiołowej poza kształtowanie materialnoprawnych podstaw do ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela, szczególnie w art. 21 i art. 22, przewiduje także specjalną procedurę wydawania decyzji wprowadzających takie ograniczenia - procedurę uproszczoną i przyspieszoną. Zgodnie z art. 23 ust. 4 tej ustawy stosuje się do nich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem m.in. takim że podlegają one natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia; mogą one być w nagłych wypadkach wydawane ustnie, a następnie niezwłocznie potwierdzane na piśmie. Odwołanie od nich wnosi się w terminie 3 dni od dnia doręczenia lub potwierdzenia na piśmie decyzji wydanej ustnie; wniesione odwołania podlegają przekazaniu organowi odwoławczemu w terminie 3 dni, a rozpatrzeniu - w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odwołania. To oczywiście powoduje ograniczenie czynnego udziału stron w postępowaniu, ale jednak w koniecznym zakresie i przede wszystkim są to ograniczenia ustawowe. Natomiast w sytuacji, w której podobne ograniczenia wprowadzono rozporządzeniem, wydanym z przekroczeniem delegacji ustawowej, okazuje się że są one niekonstytucyjne.
Czy decyzje wydawane w okresie epidemii będą masowo uchylane w wyniku kontroli sądów administracyjnych lub wznowień postępowań?
Andrzej Matan: Już w chwili obecnej widzimy, jak oceniane są przez sądy administracyjne decyzje wydawane w okresie pandemii przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1614/20 (nieprawomocnym), wydanym w wyniku skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się stwierdził nieważność tejże decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości. Decyzja została wydana na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Na mocy tej decyzji organ administracji wymierzył karę pieniężną w kwocie 10 000 złotych za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku sąd przyjął, że § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był niezgodny z Konstytucją R.P., gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń - wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. i w ślad za tym odmówił jego stosowania. Co za tym idzie, zdaniem sądu, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakazującą sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. Wyrok sądu wiąże oczywiście tylko w rozpatrywanej sprawie, ale, jak można sądzić, będzie miał on znaczenie dla orzekania w podobnych sprawach.
Należy się spodziewać, zważywszy zwłaszcza na argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu tego wyroku, że orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach będą zbliżone. Oczywiście organy administracji publicznej, nie wyposażone w przywilej niezawisłości, nie mogą sobie pozwolić na odrzucenie rozporządzenia jako podstawy prawnej decyzji. Natomiast wyrok ten nadaje pewien kierunek wykładni przepisów rozporządzenia i jak należy się domyślać - już się to dzieje, doprowadzi to do uchylania decyzji w trybie odwoławczym przez organy drugiej instancji, jak również do wzruszania ostatecznych decyzji w trybie wznowieniowym.
prof. Andrzej Matan
prof. Grzegorz Łaszczyca
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
