Konsekwencje niezgodności pomiędzy opisową a graficzną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem planistycznym, który zawiera ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wprost, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego[1]. Przywołana regulacja świadczy o doniosłości prawnej planu, który wywołuje skutki prawa powszechnie obowiązującego w znaczeniu podmiotowym. Przepisy u.p.z.p. przewidują szczegółową regulację procedury sporządzania projektu i uchwalania planu miejscowego, a także wymogi materialne i formalne uchwały w sprawie planu miejscowego.


Elementy treściowe planu miejscowego mają charakter obligatoryjny oraz fakultatywny. Zgodnie z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zakres planu miejscowego, również w części graficznej, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[2].

Przepis art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. stanowi natomiast, że częścią tekstową planu jest treść uchwały, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z przywołanej regulacji wynika, że część graficzna[3] jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego. Oznacza to, że normy prawne wynikające z planu miejscowego należy wyinterpretować zarówno z tekstu uchwały, jak i rysunku planu miejscowego.


Odnośnie charakteru rysunku planu wypowiedział się m. in. Wojewoda Lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 10 czerwca 2009 r., NK.II.0911/277/09 stwierdzając, że rysunek planu, będący integralną częścią uchwały, ma moc wiążącą, ponieważ stanowi wyjaśnienie, uzupełnienie części tekstowej. Z tego względu część graficzna planu nie może pozostawać w sprzeczności z jego częścią tekstową. Należy zwrócić uwagę, że rysunek planu miejscowego powinien w sposób jednoznaczny wskazywać granicę obszaru objętego projektem planu (bądź jego zmiany). Wymaga raz jeszcze podkreślenia, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zatem zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego, dlatego muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie powstały wątpliwości czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy jest spod nich wyłączona[4].

Uchwała w sprawie planu miejscowego podlega procedurze nadzorczej prowadzonej przez wojewodę. Zgodnie bowiem z art. 20. ust. 2 u.p.z.p., wójt przedstawia wojewodzie uchwałę w sprawie planu miejscowego wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi.

Przepis art. 28 u.p.z.p. formułuje przesłanki stwierdzenia przez wojewodę nieważności planu miejscowego, do których należą:
1) istotne naruszenie zasad sporządzania planu,
2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu,
3) a także naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu.
"

Dowiedz się więcej z książki
Partycypacja społeczna w lokalnej polityce przestrzennej
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł

"

@page_break@

Wymienione wadliwości powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Komentowany przepis daje możliwość ponownego procedowania nad projektem planu tylko w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu z przepisami prawa.

Właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, pod warunkiem, że część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, czyli, że z punktu widzenia przedmiotu regulacji, której powinien odpowiadać plan miejscowy, część pozostawiona w obrocie prawnym byłaby kompletna. O nieważności planu miejscowego w całości lub w części orzeka wojewoda w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. W tym wypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (zob. art. 93 u.s.g.).


Organ nadzoru, realizując swoje kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, LEX nr 196722). Wskazanie i wyjaśnienie, dlaczego organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części, powinno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, a w przypadku skargi wojewody na plan miejscowy – w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki prawne od daty podjęcia tej uchwały (ex tunc).


Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2015 r., II OSK 2023/14 podkreślił obowiązek powiązania części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z jego częścią graficzną[5]. Podkreślić należy, iż przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. mówi o sporządzaniu planu miejscowego z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wykorzystanie w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.p.z.p. do sporządzenia planu miejscowego urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, nie oznacza obowiązku sporządzenia części graficznej planu miejscowego na urzędowych kopiach map. Wymóg ustawowy z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest spełniony, jeśli rysunek planu miejscowego został sporządzony na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom tych map, w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych organom gminy w formie elektronicznej. Skoro część graficzna ma stanowić wyjaśnienie (uzupełnienie) części tekstowej planu miejscowego, to niezgodność części graficznej z częścią tekstową może powodować nieścisłości, które uniemożliwiają zastosowanie planu w praktyce. Załącznik graficzny do planu miejscowego nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały, ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów.


Sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzania planu i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały w całości lub części[6]. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą „zawartości” aktu planistycznego, tj. zarówno części tekstowej, jak i części graficznej oraz załączników[7]. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały w przedmiocie planu miejscowego a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego, co w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części[8]. Jednocześnie w rozstrzygnięciach organów nadzoru wskazano, że takie błędy jak omyłki pisarskie polegające na zmianie litery, przestawieniu liter w opisie symboli oznaczenia terenu czy zastosowaniu niewłaściwego koloru w części graficznej planu nie powodują całkowitej nieczytelności uchwały. Tym samym nie stanowią istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego[9].

"

Dowiedz się więcej z książki
Partycypacja społeczna w lokalnej polityce przestrzennej
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł

"


Przypisy:
[1] Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej również jako u.p.z.p.
[2] Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587.
[3] Zgodnie z § 2 pkt 3 przywołanego rozporządzenia z 2003 r., przez „rysunek planu miejscowego” należy rozumieć część graficzną o której stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
[4] LEX nr 523680.
[5] LEX nr 1987080.
[6] Zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 05 grudnia 2013 r., IB-I.4131.7.2013,
LEX nr 1396259.
[7] Zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 marca 2016 r., II SA/Go 1024/15 (LEX nr 2035382).
[8] Zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2014 r., LEX-I.4131.31.2014.BŁ, LEX nr 1449599.
[9] Zob. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 28 sierpnia 2009 r., PN.II.0911-172 09,
LEX nr 553927.