Możliwość realizacji zadań publicznych w modelu PPP traktowana jest przez polski samorząd terytorialny z zainteresowaniem, a równocześnie z pewną ostrożnością. Zainteresowanie budzi możliwość pozyskania nowego źródła finansowania zadań publicznych, a także nowatorskie podejście do realizacji projektów. Ostrożność wiąże się przede wszystkim z wciąż relatywnie niewielką wiedzą na temat angażowania kapitału prywatnego w realizacje zadań publicznych.

Sama idea PPP, w wielu środowiskach łączona jest mentalnie i całkowicie niesłusznie z transferem własności publicznej do sektora prywatnego. Tymczasem jest to sposób montażu pozwalający łączyć wysiłek finansowy i organizacyjny stron (publicznej i prywatnej) w celu dostarczenia, albo podniesienia jakości infrastruktury publicznej i usług opartych o tę infrastrukturę w oparciu o zasady znane w sektorze biznesowym jako project finance.

W Unii Europejskiej brak jest jednolitej wspólnej definicji dotyczącej PPP. Komisja Europejska odniosła się do tej kwestii jedynie w postaci wytycznych, wg których PPP oznacza współpracę między sektorami: publicznym i prywatnym, polegającą na realizacji zadań tradycyjnie wykonywanych przez sektor publiczny. Jest to model przynoszący korzyści obu stronom, rozdzielający zadania i ryzyko w sposób uwzględniający specyfikę danego sektora[1].

PPP można też definiować w oparciu o kilka uzupełniających się wzajemnie określeń o charakterze kazuistycznym, a mianowicie:[2]
- PPP to ogólna nazwa związków między sektorem prywatnym a organizacjami publicznymi, często mającymi na celu użycie środków lub doświadczenia sektora prywatnego w celu wsparcia sektora publicznego w dostarczaniu aktywów i usług;
- celem PPP jest zwiększenie wydajności projektów infrastrukturalnych przez długoterminową współpracę sektora publicznego i sektora prywatnego;
- PPP to współpraca partnerska między jednostkami sektora publicznego i prywatnego w celu zaprojektowania, planowania, wykonania i/lub eksploatacji projektów infrastrukturalnych.

Na tej opisowej konstrukcji zbudowana jest także definicja PPP wyrażona w ustawie o PPP , która stanowi że „przedmiotem PPP jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym”.

Podkreślić należy jednak, że realizacja projektów typu PPP była i jest możliwa nadal nie tylko w oparciu o specjalną ww. ustawę o PPP. Tym bardziej, że zarówno ta ustawa, jak i jej poprzednia wersja z 2005 roku, raczej przyczyniają się do ograniczania realizacji projektów tego typu poprzez próbę narzucenia zamkniętego modelu współpracy w ramach niesłusznej już tezy, że „co nie jest dozwolone – jest zabronione”. Tymczasem rozwój instrumentów rynku finansowego, swoboda zawierania umów, powodują systematyczne zmiany i rozwój form współpracy w przedmiotowym obszarze.

Współpraca sektorów, zarówno w formie instytucjonalnej, czyli w postaci spółki celowej (Special Purpose Vehicle – SPV) jak i w formie kontraktowej, czyli w oparciu o umowę, były i są możliwe w oparciu o:
- ustawę o gospodarce komunalnej , stanowiącej podstawę tworzenia form organizacyjno-prawnych organizacji świadczenia usług komunalnych w JST;
- ustawę z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesjach na roboty budowlane lub usługi, (Dz. U. Nr 19, poz. 101), określającej koncesję jako formę umowy, w wyniku której koncesjonariusz zobowiązuje się do wykonania przedmiotu koncesji za wynagrodzeniem, które stanowi wyłącznie prawo do korzystania z obiektu budowlanego (korzystania z usług), albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy;
- ustawę z dnia z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571, z późn. zm.), która stanowi fundament prawny dla budowy autostrad w Polsce i zakłada, że autostrady będą budowane w oparciu o środki inwestorów prywatnych w systemie koncesyjnym, na podstawie której realizowane są klasyczne w warunkach polskich przykłady projektów PPP, chociaż paradoksalnie w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości budowy autostrad płatnych na zasadach określonych w ustawie o PPP;
- ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie  – wskazującej organizacje pożytku publicznego jako właściwe do zlecania im zadań publicznych w obszarze usług społecznych, również realizowanych przez JST;
- ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. Nr 115, poz. 741), z której wynika prawo JST do wnoszenia nieruchomości do spółek lub oddania tych nieruchomości w użytkowanie podmiotowi prywatnemu na podstawie innej umowy, jak: najem, dzierżawa, leasing;
- ustawę z dnia 7 września 2007 w sprawie przygotowanie finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133), która stanowi w szczególności, że:
- przedsięwzięcia w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub remontu stadionów i innych obiektów budowlanych na terytorium RP niezbędne do przeprowadzenia turnieju, są celami publicznymi i inwestycjami celu publicznego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- Skarb Państwa w celu przygotowania i wykonania tych przedsięwzięć, tworzy spółki celowe z ograniczoną odpowiedzialnością, a w celu koordynacji i kontroli przygotowywania lub wykonywania przedsięwzięć Euro 2012 oraz innych przygotowań, spółka taka może być utworzona;
- spółki celowe mogą być tworzone również przez województwo śląskie oraz miasta gospodarzy EURO 2012: Gdańsk, Kraków, Poznań, m.st. Warszawa, Wrocław;
- powierzenie spółce celowej ww. zadań następuje w drodze umowy pomiędzy spółką a ministrem właściwym do spraw kultury fizycznej i sportu, albo JST lub innym organem administracji rządowej, stosownie do kompetencji;
- przedsięwzięcia Euro 2012 finansuje się w szczególności ze środków budżetu państwa oraz budżetów JST w ramach limitu wydatków na programy wieloletnie, a także ze środków budżetu UE i innych zagranicznych środków pomocowych niepodlegających zwrotowi.
Poza ww. przepisami, w konstrukcjach umownych wykorzystuje się postanowienia ustaw:
- Kodeks spółek handlowych z 15 września 2000 r. (Dz. U. Nr 94, poz. 1037, z późn. zm.) – określającego formy spółek handlowych, którymi są: spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka akcyjna;
- Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) – z którego wynika swoboda zawierania umów przez podmioty posiadające osobowość prawną, a takimi są JST;
- prawo zamówień publicznych – które to prawo jest stosowane do wyboru partnera prywatnego w sytuacji, gdy nie stosuje się postanowień ustawy o koncesjach na roboty budowlane lub usługi; ustawę o koncesjach stosuje się natomiast, jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu PPP, albo to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej.

Analizując stan obecny możliwości realizacji inwestycji o publicznym charakterze z udziałem partnerów prywatnych trzeba odnieść się do problemów z wdrożeniem postanowień pierwszej ustawy o PPP w Polsce z 2005 roku, która paradoksalnie stała się największą przeszkodą w realizacji projektów inwestycyjnych w ramach PPP, za sprawą niejasnych regulacji wyboru partnera prywatnego. Ustawa miała być uzupełnieniem dopuszczalnych wcześniej i wspomnianych już wyżej konstrukcji prawnych form współpracy pomiędzy partnerami prywatnymi i publicznymi. W praktyce działania organów administracji, które wciąż działają w myśl zasady „co nie jest dozwolone, jest zabronione”, stała się mechanizmem blokującym tę współpracę.

Postanowienia ustawy o PPP w zakresie realizacji inwestycji publicznych, zakładają że projekty te powinny przynosić korzyści trzem stronom:
- społeczeństwu, jako ostatecznemu odbiorcy i użytkownikowi infrastruktury i usług;
- podmiotowi publicznemu, realizującemu w tej formie swoje podstawowe obowiązki;
- podmiotowi prywatnemu, który poprzez przedsięwzięcie PPP dokonuje pomnażania swojego majątku, realizując cel swojej działalności.

Można przyjąć, iż PPP jest rodzajem współpracy między sektorem publicznym i prywatnym w celu realizacji przedsięwzięcia, które tradycyjnie realizowane byłoby wyłącznie przez sektor publiczny. Jednakże złożoność ustaw: o PPP, o koncesjach, o zamówieniach publicznych, o autostradach płatnych, a także innych ww. regulacji, nie będą ułatwiały wdrażania projektów typu PPP. Na trudności te wskazują chociażby następujące fakty:
- różny jest tryb odwoławczy – sądy administracyjne dla sporów koncesyjnych, a sądy powszechne i Krajowa Izba Odwoławcza przy UZP dla zamówień publicznych;
- zakresy ww. ustaw zachodzą na siebie częściowo;
- brak jest instytucji rządowej, która miałaby wspierać realizację projektów typu PPP, propagować dobre praktyki, czy tworzyć dobry klimat dla przedsięwzięć w tej dziedzinie, co czyni w Polski wyjątek w tej kwestii na skalę Europy.

Henryk Gawroński


Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.)
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.)
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.)
Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. 2009 r. Nr 19, poz. 100)

Pisaliśmy o tym również:
Kolejna próba wykorzystania koncesji jako instrumentu współpracy publiczno-prywatnej
Partnerstwo publiczno-prywatne, stara idea w nowym wydaniu
Formy umowne partnerstwa publiczno-prywatnego w samorządach terytorialnych
Partnerstwo publiczno-prywatne – przesłanki ekonomiczne i organizacyjne




______________
Przypisy:
[1] B. Korbus, Wskazówki Komisji Europejskiej dotyczące partnerstwa publiczno prywatnego, KomitetIntegracji Europejskiej i Instytut Partnerstwa Publiczno Prywatnego, Warszawa 2005.
[2]T. Korczyński, A. Kozłowska, K. Kozłowski, A. Mednis, A. Nowaczek, Koncesja na roboty budowlane lub usługi a inne formy realizacji inwestycji publiczno – prywatnych, Wolters Kluwer business, Warszawa 2010.