Kto w imieniu gminy podpisuje wniosek oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?

Do starostwa wpłynął wniosek podpisany przez zastępcę wójta oraz podpisane przez niego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Gdy urząd zażądał upoważnienia od zastępcy wójta, uzyskał odpowiedź iż jego upoważnienie wynika z ustawy, że podczas nieobecności wójta zastępuje go zastępca.

Czy starostwo ma prawo żądać upoważnienia, czy powinno przyjąć wniosek i oświadczenie podpisane przez zastępcę wójta?

Wójt, (burmistrz lub prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz i to ten organ jest władny składać wnioski o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sprawach, w których gmina jest inwestorem. Co do zasady zastępca, który wniosek taki oraz oświadczenie składa obowiązany jest wylegitymować się upoważnieniem do działania w imieniu wójta, chyba że zachodzi ściśle określony w ustawie o samorządzie gminnym szczególny przypadek wykluczający możliwość działania osoby pełniącej funkcję organu gminy (art. 28g ustawy o samorządzie gminnym ). Starosta powinien zatem wezwać do uzupełnienie braku formalnego (upoważnienia).

Uzasadnienie

Jednostki samorządu terytorialnego występują często w podwójnej roli. Realizują za pośrednictwem swoich organów kompetencje wynikające z władztwa administracyjnego poprzez załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, a także realizują - za pośrednictwem tych organów - prywatnoprawne interesy danej jednostki samorządu terytorialnego wynikające z prawnych obowiązków danej jednostki. Sytuacja, w której gmina (miasto na prawach powiatu) jest stroną postępowania, a jednocześnie inwestorem wynika z faktu, że gmina jest właścicielem nieruchomości i jako samodzielny podmiot obrotu prawnego może mieć własne interesy prawne. Przejawem administracyjnoprawnej samodzielności gminy jest możliwość występowania gminy w roli strony postępowania administracyjnego. Gmina jest osobą prawną (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ), a zatem wyposażona jest w zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych, ocenianą według przepisów prawa cywilnego. Wójt, burmistrz, prezydent miasta zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym  kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje gminę na zewnątrz. To właśnie ten podmiot ustawodawca wyposażył w kompetencje do występowania w imieniu gminy w postępowaniu administracyjnym, z tym że organ gminy działa tutaj jako podmiot reprezentujący jednostkę, a nie jako organ administracji publicznej. W tej ostatniej roli wójt, burmistrz, prezydent działa załatwiając indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc wówczas gdy realizowane jest władztwo administracyjne. Gmina działając a w sprawie jako inwestor jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego . W pozycji strony gmina wystąpi wówczas, gdy postępowanie dotyczyć będzie jej interesu prawnego lub obowiązku, o czym decydować będą konkretne przepisy administracyjnego prawa materialnego kreujące dany stosunek prawny.

Przejawem działania gminy w obrocie prawnym jako strony (inwestora) jest powinność składania różnego rodzaju żądań, wniosków oraz oświadczeń prawnych. Z punktu widzenia Prawa budowlanego jednym z tego typu oświadczeń jest dołączane do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa Budowlanego .).

Z punktu widzenia treści art. 31 ustawy o samorządzie gminnym  - wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie takie mógłby złożyć w zasadzie jedynie organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), niemniej nie może budzić wątpliwości, że wniosek o pozwolenie na budowę wraz z tego typu oświadczeniem mogłaby złożyć również osoba imiennie upoważniona przez organ. W świetle regulacji ustawy o samorządzie gminnym wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta albo sekretarzowi gminy (art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ), a z kolei w myśl art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może upoważnić swoich zastępców do wydawania w swoim imieniu decyzji administracyjnych. Co szczególnie istotne, przekazywanie kompetencji powinno odbywać się na podstawie wyraźnych aktów władczych, z których wskazane wyżej osoby - a w szczególności zastępcy wójta czerpać będą tytuł do działania w imieniu wójta. Zastępca nie jest bowiem z mocy prawa upoważniony do reprezentowania gminy w postępowaniach, w których jednostka ta jest stroną (inwestorem).

Nawiązując do postawionego problemu, owszem, w świetle art. 28g ustawy o samorządzie gminnym  - w przypadku przemijającej przeszkody spowodowanej jedną z okoliczności wskazanych w tym przepisie zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, z tym że dotyczy to sytuacji szczególnych ściśle określonych przez ustawodawcę i ma charakter czasowy. Te okoliczności to tymczasowe aresztowanie, odbywanie kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, odbywaniem kary aresztu, niezdolność do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni.

W pozostałych przypadkach nie ma podstaw do uznania, że zastępca jest z mocy prawa upoważniony do działania w imieniu wójta, a w rezultacie do reprezentowania gminy na zewnątrz. W związku z powyższym, organ administracji architektoniczno - budowlanej obowiązany jest podjąć czynności weryfikacyjne zmierzające do uzupełnienia zaistniałego braku formalnego. Zastępca ma bowiem obowiązek wylegitymowania się upoważnieniem do działania w imieniu wójta, chyba że zachodzi któryś ze szczególnych przypadków przewidzianych w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym , z tym że w rozpatrywanym przypadku wydaje się, że sytuacja taka nie miała miejsca. Podsumowując, w rozpatrywanym przypadku starosta nie może uwzględnić tak złożonego wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i powinien wezwać do uzupełnienia braku formalnego (upoważnienia).

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)