Zakładanie i prowadzenie przedszkoli stanowi jedno z zadań własnych gmin. Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, może prowadzić przedszkole tylko w formie przedszkola publicznego. Jednym z uprawnień związanych z wykonywaniem tego zadania jest ustalanie odpłatności za pobyt w przedszkolu. Na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty , rada gminy może ustalić opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych, które gmina prowadzi. Zgodnie z tym przepisem musi jednocześnie uwzględnić treść art. 6 pkt 1.

W tym miejscu należy wytknąć ustawodawcy błąd, który popełnił przy okazji nowelizacji art. 6 ustawy o systemie oświaty Z dniem 1 stycznia 2008 r. dotychczasowa treść tego przepisu została oznaczona jako ustęp 1 i dodany został ustęp 2. Od tego dnia nie ma więc w ustawie o systemie oświaty art. 6 pkt 1 (tylko art. 6 ust. 1 pkt 1), co powoduje, że art. 14 ust. 5 odsyła do nieistniejącej jednostki redakcyjnej, którą należy uwzględniać wydając akt wykonawczy do ustawy! Mimo wielu kolejnych nowelizacji uso błąd nie został do tej pory poprawiony.

Artykuł 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stawia wymaganie, by przedszkole publiczne prowadziło bezpłatne nauczanie i wychowanie co najmniej w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Obecnie wskazana podstawa programowa jest określona rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Oznacza to, że w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego gminy nie są uprawnione do pobierania opłat, wszystkie zajęcia mieszczące się w tej podstawie są nieodpłatne. Z ustawowego sformułowania, że przedszkola prowadzą bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie „co najmniej” podstawy programowej wynika również, że uchwała rady gminy może zakres świadczeń bezpłatnych rozszerzyć. Dopuszczalna wydaje się też i taka interpretacja przepisów ustawy o systemie oświaty , że gmina może wręcz ustanowić pełną nieodpłatność za świadczenia przedszkoli, gdyż nie ma wprost obowiązku wprowadzeniu opłat.

Orzecznictwo sądów administracyjnych i organów nadzoru wypracowało pewne poglądy, dotyczące wymagań, jakie musi spełnić uchwała rady gminy, np.:
- Przewidziana w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty  kompetencja wyłącza ustalanie opłaty o charakterze "stałym" (wyrok z dnia 5 lutego 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu III SA/Wr 622/07, OwSS 2008/2/43, LEX Nr 372638),
- Rada gminy nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Jednak w sytuacji, gdy minimum programowe wychowania przedszkolnego zostaje przekroczone, za świadczenia to minimum przekraczające ustala się opłatę. Niemniej jednak, wówczas należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana, co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Przy czym nie ma znaczenia, czy opłata ta jest dopiero ustalana, czy też tylko modyfikowana (wyrok z dnia 18 lipca 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu IV SA/Wr 213/07, Dz. Urz. Woj. Dolno. z 2008 r. Nr 302, poz. 3480, LEX Nr 471665),
- Rada gminy posiada jedynie prawo do ustalania opłat za konkretne, indywidualnie wskazane świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Dodatkowo sposób ustalenia odpłatności powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a użyta argumentacja racjonalna i należycie uzasadniona (rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 30 kwietnia 2008 r. Wojewody Łódzkiego Nr ON-I-0911/216/08, Wspólnota 2008/29/53, LEX Nr 401411),
- Opłata ustalona przez radę gminy powinna wskazywać konkretne kwoty za konkretne świadczenia, bowiem nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń, (rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 29 października 2008 r. Wojewody Podlaskiego Nr NK.II.DM.0911-171/08, NZS 2009/1/13, LEX Nr 471642).

Opłata powinna być tak ustalona, aby nie miała charakteru dyskryminującego. Niedopuszczalne jest np.:
- Różnicowanie opłaty z powodu zamieszkania dziecka w innej gminie (powołany już wyrok WSA we Wrocławiu III SA/Wr 622/07),
- Niedopuszczalnym jest pozbawienie możliwości zwrotu opłaty w przypadku faktycznego nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczeń. Brak świadczenia ze strony gminy (przedszkola), a pobranie opłaty od rodziców (opiekunów) dzieci, uczęszczających do przedszkola, lecz nieobecnych w danym czasie, narusza w tym przypadku zasadę ekwiwalentności świadczeń (rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 8 stycznia 2008 r. Wojewody Podlaskiego Nr NK.II.DJ.0911-2/08, LEX Nr 352191),
- Zróżnicowanie opłat za przygotowanie posiłków i wyżywienie dzieci w przedszkolu, ze względu na przyczynę nieobecności dziecka w przedszkolu (tj. chorobę) i to w połączeniu ze wskazaną arbitralnie przez radę określoną długością trwania tej nieobecności (tj. powyżej tygodnia), narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Rada zapisem takim pozbawiła możliwości zwrotu kosztów niewykorzystanych posiłków rodziców dzieci, które były nieobecne w przedszkolu z powodu innego niż trwająca powyżej tygodnia choroba. Rada naruszyła tym samym zasadę równego traktowania podmiotów prawa posiadających tę samą wspólną cechę, istotną dla regulacji (rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 23 kwietnia 2003 r. Wojewody Dolnośląski Nr PN.II.0911-1/15/03, OwSS 2003/4/99, LEX Nr 79886).

Pomimo wątpliwości, jaki charakter ma opłata za świadczenia przedszkoli, przyjąć należy, że jest to należność cywilnoprawna. Przemawia za tym ekwiwalentność świadczeń ze strony gminy (por. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 17 września 2007 r. Wojewody Podlaskiego Nr NK.II.DJ.0911-133/07, Wspólnota 2007/41/52, LEX Nr 302679). Nie jest to więc opłata, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym . Taki charakter opłaty powoduje, że i dochodzenie jej w drodze egzekucji odbywa się na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego.

Uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem prawa miejscowego, reguluje bowiem sytuację prawną rodziców (i opiekunów) dzieci uczęszczających do przedszkoli, którzy wnoszą opłaty za świadczenia.

Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)