Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego

Po ustaleniu swojej właściwości oraz ustaleniu stron postępowania organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe, w którym oceni czy zachodzą wszystkie przesłanki pozytywne umożliwiające nałożenie opłaty planistycznej oraz nie zachodzi żadna przesłanka negatywna uniemożliwiająca jej pobranie. Jeżeli którykolwiek z pozytywnych warunków nie zajdzie lub wystąpi warunek negatywny, wówczas ustalenie renty planistycznej będzie niedopuszczalne.


Uchwalenie lub zmiana planu

Podstawowym warunkiem dla możliwości ustalenia opłaty planistycznej jest uchwalenie lub zmiana miejscowego planu. Chodzi więc o sytuację, gdy na danym terenie w ogóle nie obowiązywał miejscowy plan lub obowiązywał, ale został on zmieniony. Uchwalenie lub zmiana planu muszą dotyczyć danej nieruchomości, w związku z którą toczy się postępowanie. Innymi słowy, ustalenie przeznaczenia lub jego zmiana muszą mieć miejsce w stosunku do danej nieruchomości. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, czyli powszechnie obowiązującym aktem prawnym, zatem nie trzeba wykazywać tego faktu szczególnymi dowodami. Konieczne jest jednak wykazanie, że wejście w życie miejscowego planu zmieniło na korzyść "otoczenie prawne" danej nieruchomości, czyli że przeznaczenie czy sposób zagospodarowania nieruchomości po wejściu w życie planu jest odmienny od dotychczasowego. W przypadku bowiem, gdy miejscowy plan utrwala stan istniejący na nieruchomości (skoro przed jego wejściem w życie nieruchomość i tak była wykorzystywana w sposób zgodny z zapisami późniejszego planu a brak planu nie stanowiłby co do tego przeszkody) lub bez jego uchwalenia można by doprowadzić do zagospodarowania nieruchomości takiego, jak przewidziane w planie (korzystając np. z możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy), z reguły trudno mówić o szczególnie znaczącym jego wpływie na wartość nieruchomości - (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2012 r., II SA/Wr 815/11, LEX nr 1139033).
 

Zbycie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości

Z aktu notarialnego wynika osoba zbywcy nieruchomości, jej tytuł prawny do nieruchomości, określenie nieruchomości będącej przedmiotem umowy, jak i okoliczności (przyczyny) zbycia. W przypadku użytkowania wieczystego nie ma znaczenia, czy zostało ono ustanowione na nieruchomości Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli chodzi o zbywcę, to nie ma znaczenia czy jest to osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (zob. też postanowienie SKO we Wrocławiu z dnia 2 listopada 2010 r., SKO 4125/77/10, OwSS 2011/1/45/45-47). Nieruchomościami są, zgodnie z definicją z kodeksu cywilnego, części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Nieruchomość musi być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Kluczowym problemem jest jednak określenie czym jest zbycie nieruchomości. Użycie przez ustawodawcę sformułowania zbycie sugeruje że opłata planistyczna może być pobrana nie tylko w sytuacji, gdy następuje sprzedaż nieruchomości lub inne odpłatne przeniesienie własności (np. zamiana), ale nawet gdy jest ono w drodze np. darowizny, czyli nieekwiwalentne. Przepisy ustawy planistycznej nie warunkują bowiem możliwości pobrania opłaty od tego, czy zbycie następuje odpłatnie czy ekwiwalentnie, czyli znaczenie ma wzrost wartości nieruchomości, a nie korzyść jaką osiągnął właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając nieruchomość (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Ke 835/11, LEX nr 1111758). Problem ten jest jednak bardzo różnie interpretowany w orzecznictwie.

Problematyczny może być też np. przypadek obciążenia opłatą planistyczną zbywcy nieruchomości, który zbywa ją dobrowolnie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na realizację celu publicznego unikając tym samym wywłaszczenia (które nie jest zbyciem, więc wówczas opłata planistyczna nie byłaby należna - zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gl 1087/12, Wspólnota 2013/9/54) czy też zbycie nieruchomości przez gminę. Komplikacje pojawiają się również w sytuacji, gdy nieruchomość została jedynie w części objęta planem nowym lub zmieniającym, albo zbycie dotyczy wyłącznie części nieruchomości (gdyż po wejściu w życie planu np. została podzielona na mniejsze działki, które są odrębnie sprzedawane - zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2012 r., II SA/Gd 46/12, LEX nr 1164447). Trudno te szczególne przypadki przedstawić bez odwołania się do konkretnych przykładów.

Przeczytaj też artykuł pt. Opłata (renta) planistyczna - wszczęcie postępowania>>>

 

@page_break@

Zawężenie pojęcia zbycie wyłącznie do sprzedaży nieruchomości byłoby niezgodne z intencją ustawodawcy, z drugiej strony - nie każdy przypadek przeniesienia własności może być kwalifikowany jako uzasadniający nałożenie opłaty planistycznej. Może prowadzić to również do prób omijania przepisów o obowiązku uiszczenia renty planistycznej przez nabywców nieruchomości poprzez dokonywanie takich czynności prawnych, które nie byłby obciążane tą daniną (np. przypadek datio in solutum, czyli przeniesienia własności nieruchomości w zamian za zwolnienie z długu pieniężnego - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 371/12, LEX nr 1234925; albo np. wniesienie aportem gruntów do spółki kapitałowej w zamian za akcje tej spółki - zob. tegoż sądu z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Gd 591/07, LEX nr 495155).

Ustawodawca wprost wyłączył możliwość pobrania opłaty planistycznej, gdy następuje nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Jeżeli więc organ ustali, że przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło w którymś z wymienionych przypadków, wówczas nie może ustalić renty planistycznej.

Orzecznictwo sądów administracyjnych odnotowało już wiele przypadków, które winny podlegać wyłączeniu spod obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej. Należy tu wskazać na:
- Pobieranie opłaty planistycznej nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/09, ONSAiWSA 2010/2/22);
- Zmiany podmiotowe w spółce cywilnej, w wyniku których dochodzi do zmiany właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, a jednocześnie spółka ta istnieje nadal, nie prowadzą do zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2011 r., II SA/Gl 151/11, ZNSA 2012/2/139-142);
- Wniesienie aportem gruntów do spółki kapitałowej w zamian za akcje tej spółki stanowi zbycie nieruchomości, z którym wiąże się obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Gd 591/07, LEX nr 495155);
- Pojęcie zbycia z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie obejmuje przeniesienia własności bądź użytkowania wieczystego na pożyczkodawcę w celu zabezpieczenia udzielanej pożyczki. Przeniesienie to nie ma bowiem na celu wyzbycia się prawa rzeczowego, w dacie jego dokonania w zamierzeniu ma mieć charakter jedynie chwilowy, nie wiąże się nadto z jakimkolwiek po stronie przenoszącego przysporzeniem majątkowym albowiem przeniesienie prawa nie stanowi ekwiwalentu pożyczki, a jedynie jej zabezpieczenie. Nadto z chwilą spłaty pożyczki i powtórnego przeniesienia prawa rzeczowego sytuacja pożyczkobiorcy powraca do stanu pierwotnego. Tym samym dokonanie takiego przeniesienia nie uprawnia gminy, w okresie przewidzianym w umowie na spłatę pożyczki i powtórne przeniesienie prawa rzeczowego, do domagania się od pożyczkobiorcy opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Gl 790/09, LEX nr 559735);
- Obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powstaje w sytuacjach zbycia nieruchomości przez czynność prawną o charakterze ekwiwalentnym, odpłatnym, materializującym przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. (...) zniesienie współwłasności w ramach podziału majątku dorobkowego małżonków z reguły nie będzie miało ekwiwalentnego - odpłatnego charakteru (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., II SA/Kr 1131/11, LEX nr 965365);
- Każde zniesienie współwłasności powoduje zmianę stosunków własnościowych w stosunku do objętej nim nieruchomości, ale nie każde może być uznane za zbycie w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy zniesienie współwłasności polega na podziale nieruchomości w naturze, względnie przez zmianę udziałów we współwłasności w kilku działkach stanowiących współwłasność, w wyniku której to czynności prawnej dotychczasowi współwłaściciele otrzymują nieruchomości o podobnej wartości, tj. gdy zniesienie następuje bez dopłat. Tylko w sytuacji gdyby zniesienie współwłasności polegało na wyzbyciu się w ogóle przez niektórych współwłaścicieli przysługujących udziałów we współwłasności należałoby się zastanowić czy nie mamy do czynienia ze zbyciem w rozumieniu tej normy prawnej mającym cechy darowizny (jeżeli nastąpiłaby bez spłaty) lub sprzedaży (za spłatą) (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lipca 2009 r., II SA/Gl 1326/08, LEX nr 553013);
- Brak jest podstaw do stawiania tezy, że wobec sprzedaży nieruchomości w toku postępowania upadłościowego nie można orzec o ustaleniu opłaty planistycznej, pobieranej w związku ze sprzedażą nieruchomości upadłego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2008 r., II SA/Gl 446/08, LEX nr 499809).

Przeczytaj też artykuł pt. Opłata (renta) planistyczna - wszczęcie postępowania>>>

@page_break@


Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu

Istotą renty planistycznej jest, że może ona zostać nałożona wyłącznie w sytuacji, gdy ustalenie lub zmiana planu spowodowała wzrost wartości tej nieruchomości. Niezbędne jest więc ustalenie związku przyczynowego pomiędzy uchwalonym lub zmienionym planem miejscowym a zwiększoną wartością nieruchomości. Aby ustalić wartość nieruchomości oraz zależność między miejscowym planem a wzrostem tej wartości, organ zobowiązany jest przeprowadzić dowód z opinii biegłego, tj. uzyskać opinię rzeczoznawcy majątkowego, który przeprowadzi stosowne postępowanie, dokona wyceny nieruchomości i sporządzi operat szacunkowy, w którym oszacuje wartość nieruchomości, określi czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości oraz czy i w jakim stopniu wzrost ten zależał od uchwalenia miejscowego planu.

Szacując wartość nieruchomości rzeczoznawca ma obowiązek wziąć pod uwagę wartość nieruchomości w momencie wejścia w życie miejscowego planu (uwzględniając przeznaczenie terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem) oraz na dzień jej sprzedaży (uwzględniając przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu; użyte tu pojęcie sprzedaży jest niekonsekwencją ustawodawcy, który w innych przepisach posługuje się pojęciem zbycia nieruchomości, ale i w tym przypadku należy rozumieć to jako zbycie).


Wartość nieruchomości oszacowana przez rzeczoznawcę może się różnić od ceny jej nabycia. Ocena wzrostu wartości nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę musi mieć charakter obiektywny, czyli odnoszący się do wartości nieruchomości w związku z jej przeznaczeniem w miejscowym planie, a nie odnoszący się do ceny transakcji (na którą ma wpływ wiele czynników, w tym popyt na rynku; zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1244/06, LEX nr 360221).


Wyjątkowa sytuacja ma miejsce w stosunku do nieruchomości, dla których obowiązywał miejscowy plan uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., ale w związku z przepisami ustawy planistycznej przestał on obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r. i nie został dla tej nieruchomości ustalony nowy plan obowiązujący od tego dnia. W tej sytuacji możliwe jest, że wartość nieruchomości, która przed 2004 r. była objęta miejscowym planem, stała się mniejsza, gdy ten plan przestał obowiązywać, a następnie wartość ta wzrosła na skutek uchwalenia nowego planu. Dla takich przypadków ustawodawca zdecydował, że wzrost wartości nieruchomości powinien być obliczony jako różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu nowego planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. (pomijając faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu).


Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mają znaczenia dla oszacowania wartości nieruchomości, także wtedy, gdy nie była ona objęta miejscowym planem i pod uwagę należy brać faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r., IV SA/Wa 1914/09, LEX nr 706079). Z kolei dane z ewidencji gruntów nie są wystarczające do oceny faktycznego wykorzystywania nieruchomości (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2009 r., II SA/Go 312/09, LEX nr 553044).


Operat szacunkowy jest kluczowym czy wręcz jedynym dowodem w postępowaniu, jednak to nie ten dokument stanowi o wysokości opłaty planistycznej. Jest to dowód, który organ ma obowiązek rzetelnie ocenić (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05, LEX nr 206473 lub wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., VIII SA/Wa 1134/11, LEX nr 1139892), a strona ma prawo kwestionować (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1386/10, LEX nr 758771).


Termin na ustalenie opłaty

Możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej jest ograniczona w czasie i wynosi pięć lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Dominuje pogląd, iż w ciągu pięciu lat od dnia wejścia w życie planu lub jego zmiany wystarczy wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty (a nie np. wydać decyzję; tak np. NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA 2012/3/45). Upływ tego terminu uniemożliwia ustalenie renty planistycznej.

Przeczytaj też artykuł pt. Opłata (renta) planistyczna - wszczęcie postępowania>>>