Rozstrzygnięcie NSA zapadło w sprawie, w której rada miasta odwołała przewodniczącego rady z jego funkcji. Formalnie dochowano procedury opisanej w ustawie. Grupa 7 radnych, spośród 21-osobowej rady, wystąpiła do przewodniczącego o zwołanie sesji nadzwyczajnej w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. Głosowany miał być m.in. wniosek o odwołanie przewodniczącego. Przewodniczący sesji jednak nie wyznaczył. W tej sytuacji wiceprzewodnicząca, uznając, że nie dopełnił ustawowego obowiązku, sama wyznaczyła termin sesji. Radni przegłosowali na niej bezwzględną większością głosów w obecności ponad połowy radnych uchwałę w sprawie odwołania przewodniczącego z jego funkcji. Co ważne, w czasie sesji, przewodniczący znajdował się na terenie urzędu miasta, ale na sesję nie przybył i nie głosował.
Niewykonanie obowiązku to jak nieobecność?
Zdaniem przewodniczącego w sprawie doszło do złamania przepisów prawa. Dlatego żądał, aby sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały. Sąd I instancji uznał, że skarżący nie ma racji, bowiem zachowano wymogi przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Jego zdaniem fakt, że przewodniczący rady nie wyznaczył wiceprzewodniczącej do wykonywania swoich zadań, w tym nie upoważnił jej do zwołania sesji nadzwyczajnej, jak również fakt, że był obecny w urzędzie w okresie, gdy należało zwołać sesję, nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały rady.
Zdaniem sądu w stanie faktycznym sprawy można bowiem mówić o "nieobecności przewodniczącego", o jakiej stanowi art. 19 ust. 2 u.s.g. Tak należy potraktować niewypełnienie przez przewodniczącego obowiązku organizowania pracy rady i przewodniczenia obradom, wbrew nakazom ustawowym. Mimo że - jak wskazał w skardze - w tym czasie "normalnie pracował" i "był obecny", "Nigdzie nie wyjechał i nie był też chory", "odbierał telefony i prowadził korespondencję e-mail". Zdaniem sądu, skarżący zrezygnował dobrowolnie z wypełnienia swojego obowiązku wyznaczenia sesji, a tym samym w rozumieniu przepisu był „nieobecny”.
Brak definicji „nieobecny”
Innego zdania był Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że skarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Nie mógł stwierdzić jej nieważności, bo minął już rok od jej podjęcia. Przede wszystkim sąd zauważył, że w tej sprawie, nie doszło do formalnego wyznaczenia wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań przewodniczącego z powołaniem się na treść art. 19 ust. 2 u.s.g. Konieczne było zatem ustalenie, czy przewodniczący tej rady był nieobecny przed dniem obycia sesji na której podjęto zaskarżoną uchwałę.
Wobec braku w ustawie definicji pojęcia „nieobecny”, należało odwołać się do powszechnego jego znaczenia. Chodzić musi zatem o sytuację, w której z przewodniczącym rady gminy nie ma możliwości nawiązania kontaktu (skontaktowania się) i skutkiem tego nie może on podjąć swoich obowiązków. Co do zasady będzie to także obejmowało fizyczną nieobecność przewodniczącego rady gminy w urzędzie gminy. Nieobecny przewodniczący to zarówno taki, który fizycznie nie przebywa na terenie gminy, w której został wybrany i miejsce jego pobytu nie jest znane, jak i taki przewodniczący, który nie jest fizycznie obecny na terenie swojej gminy, ale z którym jest możliwy kontakt jednakże bez możliwości podejmowania przez niego swoich czynności. Ta ostatnia sytuacja może dotyczyć np. podróży (wycieczki) przewodniczącego do innego kraju i w związku z tym mimo możliwości kontaktu telefonicznego lub e-mailowego, taki przewodniczący nie może wykonywać swoich czynności takich jak zwołanie sesji rady gminy. Konieczna jest jednak indywidualna ocena braku możliwości wykonywania czynności przez przewodniczącego, ponieważ rozwój środków komunikacji elektronicznej pozwala na określanie w statutach jednostek samorządu terytorialnego coraz większego zakresu sposobów podejmowania niektórych czynności.
Tylko trwały brak możliwości wykonywania obowiązków
W tej sprawie przewodniczący rady miejskiej został zastąpiony przez wiceprzewodniczącego, mimo iż ten fizycznie był obecny w urzędzie gminy i był z nim kontakt. Zdaniem sądu nie zachodziła zatem przesłanka "nieobecności" przewodniczącego w rozumieniu art. 19 ust. 2 u.s.g. W związku z tym bez upoważnienia nie było dopuszczalnym zwołanie przez wiceprzewodniczącą tzw. sesji nadzwyczajnej, tj. sesji przypadającej w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku przez wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy.
Wprawdzie zgodnie z art. 20 ust. 3 u.s.g. przewodniczący rady gminy miał obowiązek zwołać sesję nadzwyczajną, to niewykonanie tego obowiązku nie upoważniało do stosowania art. 19 ust. 2 u.s.g. Czym innym jest bowiem nieobecność przewodniczącego rady gminy, a czym innym jego obecność połączona z brakiem wykonywania ustawowych obowiązków.
Gdyby przyjąć wykładnię proponowaną przez sąd I instancji, nastąpiłoby poszerzenie uprawnień wiceprzewodniczącego rady gminy, co czyniłoby go organem wewnętrznym o pozycji tożsamej z samym przewodniczącym. Nie można jednak na gruncie obowiązujących przepisów uznawać, że w każdej sytuacji, w której przewodniczący rady gminy nie chce zwołać sesji rady gminy lub np. nie chce zwołać sesji rady gminy w określonym terminie bądź podjąć żadnej innej czynności, to z mocy ustawy prawo do wykonywania tych czynności przejmuje najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący stosowanie do art. 19 ust. 2 u.s.g. Taka wykładnia prowadziłaby do uznania, że ustawowo określony warunek przejęcia czynności przez najstarszego wiekiem wiceprzewodniczącego, jakim jest nieobecność przewodniczącego, nie miałby znaczenia.
Faktem jest, że ustawa samorządowa nie reguluje przypadku, w którym przewodniczący rady gminy nie zwołuje sesji organu stanowiącego i to mimo skutecznie złożonego wniosku o zwołanie np. sesji nadzwyczajnej. Konieczne jest jednak w tej sytuacji zastosowanie instytucji nadzorczych określonych np. w art. 97 ustawy samorządowej, a nie wykładnia, która prowadzi do wykreowania nieznanych danej regulacji dodatkowych uprawnień.
Wyrok NSA z dnia 15 października 2024 r., sygn. III OSK 4953/21
Zobacz także w LEX: Organ właściwy do rozpoznania skargi na przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Glosa do wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1362/18 > >
Cena promocyjna: 164.25 zł
|Cena regularna: 219 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 197.1 zł