Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej – uznał NSA.

Na właściciela przyczepy nałożono karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przez umieszczenie na nim reklamy, zamocowanej do przyczepy samochodowej. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie prawa w szczególności przez przyjęcie, że krótkotrwałe zaparkowanie w pobliżu drogi sprawnej technicznie i zarejestrowanej przyczepy samochodowej, przewożącej ładunek w postaci tablic zawierających zdjęcia i napisy, niepowodujący jakiegokolwiek zagrożenia dla ruchu drogowego, stanowi świadome i samowolne zajęcie pasa drogowego. Ponadto skarżący wskazał na brak legitymacji po jego stronie. Przyznał, że jest właścicielem przyczepy, lecz przyczepę tę wynajął osobie trzeciej. Stąd też - zdaniem odwołującego - nie może on ponosić odpowiedzialności za działania najemcy, w szczególności za zaparkowanie przyczepy.

NSA rozpatrując skargę kasacyjną stwierdził, iż w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ( ustawy o drogach publicznych ). Należy pamiętać, iż kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej.

NSA podkreślił, iż w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Na podstawie: Wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10, LEX nr 844585

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.)