Na strukturę gminy składają się różne jednostki organizacyjne, odpowiadające za realizację jej poszczególnych zadań. Wśród nich należałoby wymienić tzw. jednostki pomocnicze. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) gmina może tworzyć – na swoim terytorium – różnorodne jednostki pomocnicze. Mogą być nimi m.in.: miasta, dzielnice, osiedla, a także sołectwa. Katalog ten nie jest jednak zamknięty.

 

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych skłania do wniosku, że nasila się zjawisko „pojawiania się” sołectw na terenach miast. Nie jest to proceder nowy, ale postępujący z większą dynamiką niż wcześniej. U podstaw tego zjawiska leżą różne przyczyny, a przede wszystkim – zintensyfikowane procesy urbanizacyjne na terenach wiejskich. W literaturze fachowej (geograficznej, urbanistycznej) mówi się o tzw. suburbanizacji, czyli „rozlewaniu się” miast.


Suburbanizacja powoduje, że zmienia się charakter zabudowy terenów wiejskich, a z czasem i ich status administracyjny, gdyż są one przyłączane do terenów miast. Wówczas przyłączane są zarówno same tereny wiejskie, jak i istniejące na nich sołectwa. Tym samym w miastach, poza typowymi dla nich jednostkami pomocniczymi, tj. dzielnica i osiedla, pojawiać się zaczynają również sołectwa, które stanowią tradycyjną formę samorządności wiejskiej. Spostrzegł do Naczelny Sąd Administracyjny: „naturalny proces rozszerzania się miast doprowadza do wchłonięcia wsi” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., II OSK 2915/13).


W kontekście powyższych rozważań pojawia się wątpliwość: czy istnienie sołectw na terenach miast jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym?


Niezaprzeczalny jest fakt, że sołectwa stanowią tradycyjną formę samorządności wiejskiej. Stąd też sołectwa – ale i inne jednostki pomocnicze, tj. osady, folwarki, kolonie, przytułki – powinny być wykorzystywane na terenach wiejskich. Do nowelizacji z 1995 r. przepisy u.s.g. przewidywały, że sołectwa mogą być tworzone jedynie na takich terenach, ale obecnie takiego przepisu nie ma. Stąd też ustalenie powyższej kwestii wymaga odwołania się do reguł wykładni. Skoro w przepisach u.s.g. brak jest regulacji odnoszącej się do wskazanego problemu wprost, to będą to reguły wykładni pozajęzykowej (reguły wykładni: celowościowej, systemowej i historycznej).


Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wykładnia przepisów u.s.g. dokonana za pomocą wskazanych reguł – prowadzi, „z jednej strony, do uznania, że w określonych sytuacjach możliwe jest utworzenie (istnienie) sołectwa w mieście, a z drugiej strony, że możliwość ta musi być rozważana w granicach i na podstawie prawa, a zatem że dopuszczalne jest ich tworzenie jedynie na terenach, którym można przypisać cechy obszarów wiejskich (...)” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., II OSK 2915/13).


Prawodawca powinien jednak reagować na zmiany zachodzące w rzeczywistości, na rożne zjawiska. Stąd też – wraz ze zmianą charakteru danego terenu z wiejskiego na inny – należałoby również rozważyć utworzenie nowej, dostosowanej do uwarunkowań, jednostki pomocniczej. Trzeba zauważyć, że może to nie być takie proste, gdyż, za art. 48 ust. 2 u.s.g.: „rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego”. Tym samym utworzenie na dawnym terenie wiejskim, na którym jeszcze istnieją sołectwa, nowej jednostki może – w sytuacji, gdy sołectwo dysponowało mieniem komunalnym – pociągać za sobą konieczność uzyskania zgody tego organu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: „nienaruszalność praw sołectw może być zatem czynnikiem przesądzającym o pozostawieniu sołectw w granicach miast”.