Co prawda Kodeks dobrych praktyk wyborczych nie może stanowić podstawy kontroli ustaw przez TK, nie jest bowiem wiążącą Polskę umową międzynarodową, stanowi jednak istotny, w Unii Europejskiej i nie tylko, wyznacznik standardów w tym zakresie.

TK w wyroku z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06) (dotyczącym wyborów do samorządu terytorialnego) wskazał, że w wypadku prawa wyborczego swoistym minimum minimorum powinno być uchwalanie istotnych zmian co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt głosowania, lecz także jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym. Ewentualne wyjątki od tak sformułowanego wymiaru niedokonywania zmian w prawie wyborczym mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym.

Zdaniem TK konieczność zachowania co najmniej sześciomiesięcznego terminu bez dokonywania ważnych zmian w prawie wyborczym, w stosunku do pierwszej czynności kalendarza wyborczego, jest nieusuwalnym co do zasady normatywnym składnikiem treści art. 2 Konstytucji. Poszczególne nowelizacje prawa wyborczego powinny być konfrontowane z tak pojmowanym standardem konstytucyjnym, który wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego.

TK, we wskazanym wyżej wyroku oraz wyroku z dnia 28 października 2009 r. (sygn. akt Kp 3/09) (dotyczącym wyborów do Parlamentu Europejskiego) stwierdził również, że „istotną zmianą” w prawie wyborczym jest taka, która w wyraźny sposób wpływa na przebieg głosowania i jego wyniki, i która w związku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu. W wyroku z dnia 3 listopada 2006 r. TK za „najbardziej istotne elementy” samorządowego prawa wyborczego uznał sposób wyznaczania okręgów wyborczych, stosowane progi wyborcze oraz algorytmy wykorzystywane do ustalania wyników wyborów. Dla oceny „istotności zmiany” znaczenie ma więc to, czy nowo uchwalany przepis oddziałuje przykładowo na reguły oddawania głosów, zasady ustalania wyników głosowania, sposób rozdziału mandatów lub na zasady członkostwa w komisji wyborczej.

Zdaniem TK, im dana zmiana prawa wyborczego sięga głębiej w przebieg głosownia, tym okres „adaptacji” do niej po stronie wyborców, jak i organów przeprowadzających wybory musi być odpowiednio dłuższy, co powinno zapewniać jej odpowiednio wcześniejsze uchwalenie przed wyborami oraz obowiązek zachowania odpowiedniego vacatio legis dla wejścia w życie ogłoszonych już przepisów.

A co najważniejsze dla naszych rozważań, TK stanął na stanowisku, że pierwszą czynnością wyborczą dotyczącą wyborów jest ich zarządzenie. Zatem wymóg sześciomiesięcznego okresu wyłączenia prawa wyborczego spod przeprowadzania w nim istotnych zmian powinien być odniesiony do tej daty. Zmiany istotne dokonane w prawie wyborczym powinny być więc uchwalone sześć miesięcy przed datą zarządzenia wyborów. Inaczej na sześć miesięcy przed zarządzeniem wyborów wyborcy, kandydaci i organa wyborcze powinni wiedzieć wg jakich zasad będą one przeprowadzone.

                                                                                                              * * *

Zarówno w myśl ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 190, poz. Z późn. zm.) [Ordynacja] art. 9, jak i ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy [Kodeks wyborczy] art. 194 – wybory do Sejmu (czyt. i Senatu) zarządza Prezydent Rzeczypospolitej w drodze postanowienia, nie później niż na 90 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu. Wybory wyznacza się na dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 30 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu. Zgodnie z art. 98 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kadencje Sejmu i Senatu rozpoczynają się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie, co miało miejsce 5 listopada 2007 r.

W związku z tym, w przypadku obu ustaw Prezydent RP wybory do Sejmu i Senatu w 2011 r. będzie musiał zarządzić nie później niż do 5 sierpnia 2011 r.
Jeżeli Kodeks wyborczy zostanie ogłoszony w dniu 6 lutego 2011 r. lub później sytuacja jest klarowna. Prezydent będzie zmuszony zarządzić wybory przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, a to oznacza, że wybory do Sejmu i Senatu odbędą się od początku do końca wg starej Ordynacji.

Jeżeli jednak Kodeks wyborczy zostanie opublikowany w Dzienniku Ustaw do 5 lutego br. to trzy przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy [Przepisy wprowadzające]:
1) art. 1, Kodeks wyborczy wchodzi w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia;
2) art. 16 ust. 1, Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jego wejścia w życie;
3) art. 16 ust. 2, do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe
- wywołają trudną do rozwiązania kolizję.

Powstała przedziwna sytuacja. Otóż, Kodeks wyborczy został uchwalony odpowiednio wcześnie i wszystko wskazuje na to, że 6-cio miesięczny okres vacatio legis przez najbliższymi wyborami do Parlamentu zostanie zachowany. Teoretycznie Prezydent na podstawie art. 194 w okresie po upływie 6 miesięcy vacatio legis do 5 sierpnia 2011 r. będzie mógł zarządzić wybory, które mogłyby odbyć się wg tegoż Kodeksu.

Niestety, w kontekście wskazanych wyżej rozstrzygnięć TK, istotą problemu staje się to, że aktualny stan prawny pozostawia Prezydentowi RP (wg TK niedopuszczalną) alternatywę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami Prezydent wybory może zarządzić także znaczenie wcześniej przy zastosowaniu starej Ordynacji (na podstawie art. 16 ust. 1 Przepisów wprowadzających). Wyznaczony przez ustawy (w obu przypadkach) termin 90 dni przed upływem kadencji ma przecież charakter graniczny (najpóźniej).

Różnice między Kodeksem wyborczym a starą Ordynacją są tak istotne i powszechnie znane, że nie ma potrzeby ich artykułować. Mieszczą się one z pewnością w definicji „istotnych zmian”, o których mowa w wyrokach TK.

Zgodnie z orzeczeniami TK, dylemat, wg jakich zasad wybory będą przeprowadzane nie może rozstrzygnąć się w czasie późniejszym niż 6 miesięcy przed zarządzeniem wyborów przez Prezydenta. Jednak art. 16 ust. 1 i ust. 2 Przepisów wprowadzających, ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii, tzn. czy wybory odbędą się wg Kodeksu czy starej Ordynacji de facto także pozostawia Prezydentowi, który dokona tego automatycznie, dopiero w momencie zarządzenia wyborów. Formalnego zarządzenia wyborów nie zastąpią ewentualne wcześniejsze deklaracje Prezydenta, co do terminów zarządzenia i wyznaczenia daty wyborów.

Wydaje się, że z zaistniałej sytuacji są tylko dwa rozwiązania, które nie spowodują naruszenia zasad określonych w orzecznictwie TK. Pierwsze, wstrzymanie się z ogłoszeniem Kodeksu wyborczego i Przepisów wprowadzających co najmniej do 6 lutego br. i przeprowadzenie wyborów wg starej Ordynacji. Drugie, nowelizacja Przepisów wprowadzających poprzez dodanie przepisu szczególnego np. wyznaczającego datę najbliższych wyborów do Parlamentu tak, aby wszedł on w życie co najmniej 6 miesięcy przed wyborami i zawierającego wskazanie, że odbywają się one przy zastosowaniu Kodeksu. Wszystko wskazuje na to, że drugie rozwiązanie jest znacznie bardziej ryzykowne, zawiera liczne pułapki legislacyjne, np. problem utworzenia na nowo obwodów głosowania.

Ireneusz Krześnicki

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę — Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113)
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r — Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112)

Pisaliśmy o tym również:
Nowy podział gminy na okręgi wyborcze
Opublikowano Kodeks wyborczy
Wybory do Sejmu i Senatu wg Kodeksu Wyborczego czy starej Ordynacji – decyzja w rękach Prezydenta