NIK: RIO powinny precyzyjniej weryfikować legalność programów naprawczych

Kontrola NIK wykazała nierzetelność programów naprawczych JST. Według ekspertki może to świadczyć o formalnym podejściu samorządów. Izba uznała też, że organy nadzoru nie weryfikowały terminowości i efektów. - Weryfikacja RIO ma charakter formalny podkreśliła prof. Joanna Salachna.

Najwyższa Izba Kontroli zbadała rzetelność i skuteczność samorządowych programów naprawczych. Jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do realizacji programów naprawczych, gdy pogarsza się ich sytuacja finansowa. NIK podkreśliła, że w latach 2012-2017 nastąpił 6-krotny wzrost liczby samorządów w trudnej sytuacji ekonomicznej.

Kontrolą objęto 14 jednostek samorządu terytorialnego realizujących 15 programów naprawczych w latach 2012-2016, w tym trzy, które otrzymały, w związku z realizowanymi programami naprawczymi, pożyczki z budżetu państwa w łącznej wysokości 26,6 mln zł. Kontrolą objęto również Ministerstwo Finansów.

W latach 2012-2017 liczba samorządów realizujących programy naprawcze wzrosła z 10 do 60. Przyczyną były m.in. regulacje wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych ograniczające zadłużenie samorządów.

Zabrakło rzetelności

W toku kontroli izba stwierdziła nieprawidłowości polegające na tym, że programy naprawcze nie zostały rzetelnie przygotowane w dziewięciu przypadkach (60 proc. badanych programów). W programach tych nie określono efektów finansowych części przedsięwzięć naprawczych lub sposobu ich obliczania, co było niezgodne z przepisami ustawy o finansach publicznych.

Dziesięć przedsięwzięć naprawczych nie było wdrożonych zgodnie z harmonogramami, a część samorządów zrezygnowała z ich realizacji. Ponad połowa kontrolowanych programów naprawczych nie przyniosła zaplanowanych efektów finansowych. Najczęściej zakładano, że w wyniku realizacji zaplanowanych przedsięwzięć nastąpi zmniejszenie wydatków i zwiększenie dochodów budżetowych.
 

Szukasz więcej informacji dotyczących samorządu?
Poznaj LEX Administracja >>
Zdobądź wiedzę, dzięki której Twoja praca stanie się łatwiejsza

Trzy samorządy, wbrew zakazowi określonemu w ustawie o finansach publicznych, w trakcie realizacji programów naprawczych poniosły wydatki na promocję jednostek w łącznej wysokości 57,6 tys. zł.

Według NIK wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe na żadnym etapie realizacji programów naprawczych nie weryfikowały prawidłowości realizacji założeń programów w zakresie terminowości i uzyskanych efektów finansowych planowanych przedsięwzięć naprawczych.

Podejście formalne

Jak nam powiedziała prof. Joanna Salachna z Państwowej Wyższej Szkoły Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży, radca prawny, były członek kolegium RIO, nieprawidłowości, na które wskazuje NIK, mogą świadczyć o tym, że samorządy bardzo formalnie podeszły do programów naprawczych.

- Być może były to sytuacje, kiedy jednostki sporządzały formalnie dokument, żeby skorzystać z przywileju, który daje program naprawczy, czyli niezachowanie relacji wskaźnika spłat istniejącego zadłużenia. Dokument taki, wydaje się, spełniał kryteria ustawowe – skoro RIO nie stwierdziła jego wadliwości – a jednocześnie samorządy te w czasie trwania programów naprawczych ubiegały się często o pożyczkę z budżetu państwa – wyjaśniła.

Według ekspertki przygotowanie programu naprawczego wymaga rzetelnej analizy dotychczasowego kształtowania się dochodów jednostki samorządowej i ich przeznaczenia (tj. wydatków, spłat zadłużenia), a następnie zaplanowania, z jakich wydatków trzeba w przyszłości zrezygnować, a które można ograniczyć.

- Ustawa o finansach publicznych wskazuje, jakiego typu wydatki muszą być wykluczone, tzn. jakich wydatków nie wolno planować i realizować w okresie naprawczym, np. są to wydatki na promocję, istotne jest też, że należy w takim dokumencie zaplanować tzw. efekty finansowe takich zamierzeń i sposób ich wyliczenia, co jest w praktyce trudne do weryfikacji - podkreśliła.

Jako były członek kolegium RIO, prof. Salachna spotkała się z próbami tworzenia programów, które w aspekcie merytorycznym nie były dobrze i rzetelnie przygotowane. - Niektóre z takich dokumentów nie spełniały nawet przewidzianych ustawą wymogów formalnych – dodała.

Precyzyjna weryfikacja RIO

Po kontroli Najwyższa Izba Kontroli wystosowała do prezesów regionalnych izb obrachunkowych wnioski, by precyzyjniej weryfikowały zgodność programów naprawczych z wymogami ustawy o finansach publicznych. Wskazała też, by RIO zwracały szczególną uwagę w trakcie opiniowania programów na rzetelność planowanych przedsięwzięć naprawczych w zakresie terminów ich realizacji, zakładanych efektów finansowych i sposobu ich obliczenia.

Według prof. Salachny Regionalne Izby Obrachunkowe są zobowiązane do weryfikacji programów, ale jest to weryfikacja o charakterze w dużym stopniu formalnym. RIO może bazować na dokumentach, które posiada (np.  sprawozdaniach), jednostka może też załączać do planu dodatkowe dokumenty. Natomiast izba nie może ingerować w aspekty takie jak celowość czy gospodarność.

- RIO nie są uprawnione do ingerencji w sferę merytoryczną decyzji  samorządu, bo są organami nadzoru i nie mogą zamieniać się w instytucje, które będą współzarządzać gospodarką lokalną - podkreśliła. Jak dodała, nie mogą także wskazywać merytorycznych rozwiązań, co wynika z ich konstytucyjnego statusu oraz formalnych kryteriów sprawowanego nadzoru (zgodności z prawem).

Wnioski dotyczące wyeliminowania problemów z interpretacją przepisów ustawy o finansach publicznych związanych z realizacją programów naprawczych skierowano też do ministra finansów. W odpowiedzi minister poinformował, że wymagają one pogłębionej i całościowej analizy, a ewentualne dalsze prace uzależnione są od wyników tych analiz.

Zgodnie z prawem od 28 grudnia 2013 r. JST były zobowiązane do przyjęcia programu naprawczego w sytuacji, gdy nie było możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego (zgodnie z zasadami określonymi w art. 242-244 ustawy o finansach publicznych) oraz istniało zagrożenie realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Program naprawczy uchwalany jest przez organ stanowiący samorządu z własnej inicjatywy lub na wezwanie właściwej RIO, która opiniuje treść programu naprawczego. W okresie realizacji programu naprawczego - nie dłuższym niż 3 lata - jednostki samorządu nie muszą spełniać wskaźników określonych w art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych. Program naprawczy powinien przedstawiać przedsięwzięcia naprawcze mające na celu zwiększenie dochodów lub ograniczenie wydatków budżetowych.