Nieodpłatna pomoc prawna: przedstawiamy obowiązki samorządów

Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej była dotychczas przedmiotem wielu komentarzy i analiz. Zdecydowana większość z nich skupiła się w głównej mierze na zapisach ustawy określających co komu przysługuje oraz jak i kiedy przysługuje. Niewiele miejsca poświęcono roli samorządów w realizacji ustawy, co w świetle wielości i złożoności nałożonych jej brzmieniem obowiązków jest zagadnieniem dla samorządowców istotnym, a więc zasługującym na uwagę.

Czytaj też: Kto może otrzymać nieodpłatną pomoc prawną?

Wraz z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1255 – przywołana dalej jako ustawa) określono zasady udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz działania organów administracji publicznej w zakresie edukacji prawnej.

Ustawa była dotychczas przedmiotem wielu komentarzy i analiz. Zdecydowana większość z nich skupiła się w głównej mierze na zapisach ustawy określających co komu przysługuje oraz jak i kiedy przysługuje. Niewiele miejsca poświęcono roli samorządów w realizacji ustawy, co w świetle wielości i złożoności nałożonych jej brzmieniem obowiązków jest zagadnieniem dla samorządowców istotnym, a więc zasługującym na uwagę.

Powiat w zapewnieniu nieodpłatnej pomocy prawnej może działać samodzielnie lub współdziałać z gminami.

Zgodnie z przepisami ustawy, organem zobowiązanym do zapewnienia nieodpłatnej pomocy prawnej, będącej zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej jest powiat. Na mocy art. 8 ustawy może on działać samodzielnie lub w porozumieniu z gminami.

Czytaj też: Dedykowany program pomoże podmiotom realizującym nieodpłatną pomoc prawną

W przypadku samodzielnej działalności powiatu, na podstawie art. 9 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy, starosta musi określić w szczególności: powiatowe lokale, w których będą usytuowane punkty nieodpłatnej pomocy prawnej (pkt 1); harmonogram wskazujący dni i godziny, w których będzie udzielana nieodpłatna pomoc prawna (pkt 2).

Zapisy niezbędne porozumienia na linii powiat-gmina określono w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, w którym wskazano, że porozumienie w szczególności określić musi: gminne lub powiatowe lokale, w których będą usytuowane punkty nieodpłatnej pomocy prawnej (pkt 1); harmonogram wskazujący dni i godziny, w których będzie udzielana nieodpłatna pomoc prawna (pkt 2); zasady współpracy w zakresie zapewnienia warunków lokalowych adwokatom i radcom prawnym udzielającym nieodpłatnej pomocy prawnej (pkt 3). Bez względu na działanie w porozumieniu, czy też samodzielnie, starosta powiatu zobowiązany jest na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy do udostępnienia ww. informacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

Przywołane powyżej przepisy art. 9 ust. 1 i ust. 2 są katalogami otwartymi. W ich treści wskazano jednak zagadnienia niezbędne, które porozumienie musi regulować, lub które musi ustalić starosta. Na marginesie postawić można pytanie, czy w związku z otwartością katalogów z art. 9, porozumienie dotyczyć może wszystkich kwestii niezastrzeżonych w ustawie jako wyłączna kompetencja powiatu? Ustawa jest w tym zakresie nieprecyzyjna i liczyć należy na doprecyzowanie powyższego przez praktykę i/lub doktrynę.

Warto wskazać, że instytucja porozumienia sprzecznie traktowana jest przez ustawodawcę. I tak np. w uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 3338), odnosząc się do porozumienia powiatu z gminą wskazano, że „przedstawione rozwiązanie nie tworzy nowej konstrukcji prawnej. Wykorzystuje instytucję porozumienia, przewidzianą już w ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego (tu przywołano m.in. art. 5 ustawy o samorządzie powiatowym – podkr. autora) przy wykonywaniu zadań przez jednostki samorządu terytorialnego.”

Tymczasem, w oficjalnym serwisie www.darmowapomocprawna.ms.gov.pl prowadzonym przez Ministerstwo Sprawiedliwości, w odpowiedziach na pytania wykonawców wskazano, że „art. 9 ustawy stanowi szczególne rozwiązanie o autonomicznym charakterze. Wskazany przepis przewiduje specyficzny tryb realizacji przez powiat zadania polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, a mianowicie zawarcie porozumienia, którego przedmiotem jest m.in. udostępnienie przez gminy lokali pozostających w ich zasobach na potrzeby realizacji omawianego zadania. Przedmiotem takiego porozumienia nie jest natomiast przekazanie gminie, czy też gminom realizacji zadania w całości, bądź w części. Stąd powiat nawet zawierając porozumienie, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nadal pozostaje podmiotem, które je realizuje. W konsekwencji do porozumienia określonego w art. 9 ust. 1 ustawy nie znajdują zastosowania wskazane przepisy ustawy o samorządzie powiatowym (mowa o art. 5 ustawy o samorządzie powiatowym – podkr. autora). Dotyczą one bowiem przekazywania przez powiat realizacji zadania innym podmiotom.”

Liczba punktów pomocy oraz czas ich pracy wynika z ustawy.

Na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy liczba punktów świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej obliczana jest na podstawie mnożnika, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy. Ustala się ją poprzez podzielenie liczby mieszkańców powiatu (przyjętą według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy o dwa lata, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) przez 25 000, przy czym mnożnik ten nie może być mniejszy niż 2 i większy niż 35.

Jak podkreśla Ministerstwo Sprawiedliwości, brak jest przepisu, który zakazywałby sytuowania dwóch punktów w jednym lokalu, czy też zakazującego, aby większa liczba punktów nieodpłatnej pomocy prawnej mieściła się w jednym budynku. Określenie lokalizacji punktów nieodpłatnej pomocy prawnej pozostaje w kompetencji powiatów i gmin albo powiatów.
Tryb oraz minimalny czas otwarcia punktów pomocy uregulowano treścią art. 8 ust. 3 ustawy i musi on wynosić w przeciętnym wymiarze 5 dni w tygodniu przez co najmniej 4 godziny dziennie.

Starosta musi współdziałać z właściwą miejscowo okręgową radą adwokacką i okręgową izbą radców prawnych.

W celu zapewnienia profesjonalnej obsługi prawnej punktów, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy, starosta co roku ma obowiązek zawierać z właściwą miejscowo okręgową radą adwokacką i radą okręgowej izby radców prawnych porozumienia w sprawie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

Konieczne postanowienia porozumień wskazano w katalogu art. 10 ust. 1 pkt 1-4. Do najistotniejszych zaliczyć należy określenie liczby adwokatów i radców prawnych, z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia równomiernego udziału adwokatów i radców prawnych w wykonywaniu zadania (pkt 1); zobowiązanie okręgowej rady adwokackiej lub rady okręgowej izby radców prawnych do imiennego wskazywania odpowiednio adwokatów lub radców prawnych oraz ich zastępców, którymi są adwokaci lub radcowie prawni, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w ramach harmonogramu (…).

Na podstawie art. 6 ust.1 ustawy starosta zawiera umowy z adwokatami lub radcami prawnymi, które m.in. wskazują miejsca i czas udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz określają wynagrodzenie za udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej. Właściwy organ powiatu do zawarcia tej umowy określają przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.).

W przypadku niezawarcia porozumienia do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby to porozumienie, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, starosta przekazuje dziekanom informacje dotyczące lokali (gminnych i/lub powiatowych), w których będą usytuowane punkty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz harmonogram wskazujący dni i godziny, w których będzie udzielana nieodpłatna pomoc prawna. Na podstawie tych informacji dziekani wskazują odpowiednio adwokatów lub radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Po zawarciu porozumienia albo wskazaniu adwokatów lub radców prawnych, starosta niezwłocznie zawiadomić musi o tym fakcie właściwego wojewodę.

Zastosowana konstrukcja ustawy pozwala przyjąć, że dozwolone jest zawarcie zarówno jednostronnego porozumienia z okręgową radą adwokacką; jednostronnego porozumienia z radą okręgowej izby radców prawnych, albo dwóch jednostronnych porozumień z ww., jak również porozumienia trójstronnego powiatu z okręgową radą adwokacką i radą okręgowej izby radców prawnych. Należy mieć jednak na względzie ustawowy wymóg zapewnienia „równomiernego udziału adwokatów i radców prawnych”, co skłania do podjęcia próby zawarcia porozumienia zarówno z okręgową radą adwokacką, jak i radą okręgowej izby radców prawnych.

Połowę punktów nieodpłatnej pomocy prawnej mogą prowadzić organizacje pozarządowe.

Wprost z art. 11 ustawy wynika, że obok okręgowych izb adwokackich i radcowskich, prowadzenie połowy punktów powiat powierza organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego (gdy na powiat przypada nie więcej niż trzy punkty, organizacji pozarządowej powierza się prowadzenie jednego punktu. Organizacja wybierana jest corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.).

Prowadzenie nieodpłatnej pomocy prawnej przez organizację pozarządową odbywa się na podstawie umowy zawieranej przez powiat, stosuje się do niej odpowiednio przepisy art. 6 ust. 2 pkt 1 i 3-6 ustawy. Kontrola przez starostę wykonywania umowy przez organizację pozarządową odbywa się na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

@page_break@

Jednym z obowiązków organizacji pozarządowej ubiegającej się o prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej jest przedstawienie zawartej umowy lub promesy zawarcia umowy z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą niebędącą adwokatem lub radcą prawnym, ale spełniającą ustawowe wymogi udzielania pomocy prawnej. W razie braku umowy lub promesy, starosta nie zawiera umowy albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem, co może również uczynić w przypadku niespełnienia innych warunków wymienionych w art. 11 ust. 6 ustawy.

W przypadku niewyłonienia organizacji pozarządowej do dnia 30 listopada poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby powierzenie prowadzenia punktu pomocy bądź też niezawarcia przez starostę umowy z organizacją pozarządową lub rozwiania umowy za wypowiedzeniem, starosta przekazuje dziekanom właściwej okręgowej rady adwokackiej i izby radcowskiej informacje, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 albo ust. 2, a na podstawie tych informacji dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan rady okręgowej izby radców prawnych wskazuje odpowiednio adwokatów lub radców prawnych, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.


Także i w tym przypadku, przyjęta konstrukcja budzi pewne niejasności. Jak bowiem przyjąć, że literalnie obligatoryjnie połowa punktów prowadzona być musi przez organizacje pozarządowe, skoro możliwym jest np. że do konkursu nie zgłosi się żadna organizacja albo organizacja wyłoniona w konkursie nie spełni ustawowych wymogów? Wynika z powyższego, że obowiązkiem starosty jest nie, jak można błędnie zinterpretować brzmienie przepisów ustawy, odgórny obowiązek zapewnienia aby połowa punktów nieodpłatnej pomocy prawnej prowadzona była przez organizacje pozarządowe. Jest nim natomiast rozpisanie konkursu dla organizacji pozarządowych, którego przedmiotem będzie prowadzenie połowy punktów, czego warunkiem będzie spełnienie ustawowych wymogów. Łatwa do wyobrażenia jest przecież sytuacja, w której do konkursu nie zgłasza się żadna organizacja pozarządową, w rezultacie czego działanie wszystkich punktów na terenie powiatu prowadzone jest przez adwokatów i radców prawnych wskazanych przez dziekanów okręgowych rad adwokackich oraz izb radcowskich. Brak organizacji pozarządowej do prowadzenia punktu pomocy prawnej przewidział sam ustawodawca w świetle art. 11 ust.12 ustawy. Starosta nie może jednak odgórnie zadecydować np., że działalność wszystkich punktów pomocy na terenie powiatu zapewniana będzie przez okręgową radę adwokacką i okręgową izbę radców prawnych, bez rozpisania konkursu dla organizacji pozarządowych.

Starosta przechowuje oświadczenia składane przez korzystających z nieodpłatnej pomocy oraz jest administratorem danych w nich zawartych.

Osoby chcące skorzystać z nieodpłatnej pomocy prawnej zobowiązane są składać oświadczenia potwierdzające istnienie wskazanych ustawowo okoliczności. Do oświadczeń tych zalicza się:
- oświadczenie wymienione w art. 4 ust. 3 ustawy, w którym osoba, której w okresie 12 miesięcy poprzedzających zwrócenie się o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej zostało przyznane świadczenie z pomocy społecznej oświadcza, że nie wydano wobec niej decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia;
- oświadczenie wymienione w art. 4 ust. 4 ustawy, w którym osoba oświadcza, że jest uprawniona do uzyskania nieodpłatnej pomocy prawnej na podstawie którejś z przesłanek z art. 4 ust. 1 pkt 1-6, a z uwagi na sytuację kryzysową lub zdarzenie losowe nie jest w stanie przedstawić dokumentów wymienionych w ust. 2 pkt 1-5 (m.in. oryginał albo odpis decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej, ważna Karty Dużej Rodziny).
- oświadczenie wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w którym wykazuje przez złożenie oświadczenia, że zachodzi któraś z okoliczności wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 7 - w wyniku wystąpienia klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej lub awarii technicznej znalazła się w sytuacji zagrożenia lub poniosła straty.

Na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy starosta jest administratorem danych osobowych zawartych w ww. oświadczeniach, a w celu umożliwienia kontroli prawidłowości udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej przechowuje oświadczenia przez trzy lata od dnia ich sporządzenia (na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy).

Obowiązek poinformowania o lokalizacji oraz trybie działania punktów nieodpłatnej pomocy prawnej nakłada na starostę również rozporządzenie.

Jak wynika z treści §4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu udzielania i dokumentowania nieodpłatnej pomocy prawnej (Dz.U z 2015 r. poz. 2186 – przywoływane dalej jako rozporządzenie) właściwy powiat i gmina, na których obszarze zlokalizowane są punkty pomocy prawnej muszą zamieścić na stronach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej (dodatkowo może ona zostać podana do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty) informację zawierającą: lokalizację punktów nieodpłatnej pomocy; harmonogram wskazujący dni i godziny ich pracy; wskazanie, w których punktach pomoc udzielana jest przez adwokata lub radcę prawnego; które z punktów nieodpłatnej pomocy prawnej są prowadzone przez organizacje pozarządowe, ze wskazaniem danych tych organizacji oraz czy udzielana w tych punktach nieodpłatna pomoc prawna jest świadczona przez adwokata, radcę prawnego czy też osobę, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy (doradca podatkowy – w sprawach dot. podatków; osoba niebędąca adwokatem lub radcą prawnym, ale spełniająca ustawowe wymogi udzielania pomocy prawnej – podkr. autora).

Lokale przeznaczone na punkty pomocy muszą spełniać wymogi przewidziane rozporządzeniem.

Treścią rozporządzenia nałożono na starostę obowiązek zapewnienia, aby lokale przeznaczone na punkty pomocy spełniały wskazane w nim wymogi. Zgodnie z powyższym lokal taki musi: mieć dostęp do sieci energetycznej, telekomunikacyjnej oraz teleinformatycznej; posiadać wyodrębnione pomieszczenie do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej umożliwiające zachowanie dyskrecji przy udzielaniu tej pomocy; musi być wyposażony w sposób zapewniający bezpieczne przechowywanie dokumentów zawierających dane osobowe, w sposób uniemożliwiający dostęp do nich osobom nieupoważnionym; gwarantować dostęp oraz uwzględniać potrzeby osób niepełnosprawnych; musi być oznaczony w sposób wskazujący, że jest w nim udzielana nieodpłatna pomoc prawna oraz dni i godziny jej udzielania. Ponadto, w miejscu przeznaczonym dla osób oczekujących na udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej muszą być udostępnione m.in. informacje o zasadach udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, osobach uprawnionych do jej otrzymania oraz sposobach wykazywania uprawnienia do uzyskania nieodpłatnej pomocy prawnej.

Starosta musi sporządzać coroczną informację dla Ministra Sprawiedliwości oraz wojewody.

Zgodnie z §8 pkt 1 rozporządzenia, na podstawie kart nieodpłatnej pomocy prawnej przekazanych za okres danego roku ze wszystkich punktów nieodpłatnej pomocy prawnej zlokalizowanych na obszarze powiatu, starosta musi sporządzić zbiorczą informację dla Ministra Sprawiedliwości oraz właściwego wojewody i przekazać ją nie później niż do końca pierwszego kwartału roku następnego (może zostać przekazana drogą elektroniczną). Musi ona zawierać m.in. dane dotyczące: liczby osób, którym udzielono nieodpłatnej pomocy prawnej; zestawienia sposobu udokumentowania uprawnienia do uzyskania nieodpłatnej pomocy prawnej czy też zestawienia dziedzin prawa, z których udzielono porad prawnych (pełen katalog zawiera §8 rozporządzenia – przyp. autora).