Gdyby taka sytuacja miała miejsce u naszych zachodnich sąsiadów z dniem 3 stycznia br. interesant nie załatwiłby w urzędzie jakiejkolwiek sprawy. Czynności kancelaryjne, które w wielu przypadkach są nieodwracalne i nieodtwarzalne, mają decydujący wpływ nie tylko na procedurę załatwiania spraw ale także na ich legalność. Założenie, że regulujący to akt prawny może wejść w życie z mocą wsteczną jest kuriozalne.

Najbardziej przerażający jest styl w jakim państwo polskie, de facto, uniemożliwiło normalne funkcjonowanie olbrzymiej części administracji publicznej. Strzał w stopę to określenie zbyt delikatne. Ustawodawca uchylił przepisy upoważniające, czego robić nie musiał, a normodawca nie zdążył wydać nowych przepisów wykonawczych. Z przekazów medialnych wynika wręcz, że zdążył, tylko premier ich nie podpisał.

Operatywność polskiego urzędnika niestety w praktyce oznacza ignorancję. I mimo, że ma swoje plusy bo pozwala mu w tym bałaganie przetrwać, ma niestety olbrzymi minus. Otóż zamiast zdecydowanej reakcji, szeregowy urzędnik autoryzuje przekonanie, że nic tak naprawdę się nie stało. W konsekwencji znowu nikt nie poniesie odpowiedzialności, a za kilka tygodni lub miesięcy ponownie będziemy mieli do czynienia z tak samo skandaliczną wpadką, tym razem na innym polu.

Osobiście uważam, że jeżeli w 2003 r. doprowadzono do wyboru ławników sądowych mimo, że ówczesna kancelaria Prezydenta RP zapomniała (dosłownie) wydać przepisy wykonawcze regulujące kwestię zgłaszania kandydatów na tychże ławników, nie ma co się przejmować brakiem jakiejś tam instrukcji kancelaryjnej. Ławnicy ci w sposób ważny orzekali całą czteroletnią kadencję.

Zgodnie z uchylonymi przepisami w ustawach samorządowych, prezes Rady Ministrów ustalał, w drodze rozporządzenia, instrukcję kancelaryjną dla organów j.s.t., określającą zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach j.s.t. w celu zapewnienia jednolitego sposobu tworzenia, ewidencjonowania i przechowywania dokumentów oraz ochrony ich przed uszkodzeniem, zniszczeniem lub utratą.

Wystarczy przypomnieć, że do 1 stycznia 2000 r. w urzędach gmin stosowano niepublikowane zarządzenie nr 40 prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lipca 1990 r. w sprawie wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach gmin, związkach komunalnych i sejmikach samorządowych. Ponadto, instrukcja ta nie zawierała najbardziej istotnego elementu, jednolitego rzeczowego wykazu akt [j.r.w.a.] odsyłając w tym zakresie do instrukcji kancelaryjnej dla terenowych organach administracji ogólnej. I tak przez prawie dziesięć lat wytwarzana w urzędach gmin dokumentacja w większości nie miała ustalonych kategorii archiwalnych. Stan dokumentacji wytworzonej w tamtym czasie, która znajduje się w archiwach, jest jednocześnie odzwierciedleniem skali rozsądku pracowników tych urzędów. Dopiero 22 grudnia 1999 r. Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych. (Dz.U. Nr 112, poz. 1319 z późn. zm.).

W nieco lepszej sytuacji znalazły się powiaty i województwa. Ich instrukcje kancelaryjne nadano rozporządzeniami Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 r.: w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa (Dz. U. Nr 160, poz. 1073, z późn. zm.) i w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu (Dz.U. Nr 160, poz. 1074, z późn. zm.), które obowiązywały od 1 stycznia 1999 r. a więc od momentu rozpoczęcia funkcjonowania tych j.s.t.

O wadach tych instrukcji oraz o tym, że weszły w życie, bez vacatio legis nie warto w tym momencie wspominać. Wszystkie trzy utraciły moc z dniem 1 stycznia 2011 r. na podstawie art. 15 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 40, poz. 230).

Dla pocieszenia samorządowców, jeszcze ciekawsza sytuacja panuje w tzw. zespolonej administracji rządowej w województwie. Reformatorskie zapędy rządu doprowadziły do sytuacji, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 161, poz. 1109 z późn. zm.), utraciło moc już w dniu 2 kwietnia 2010 r. na podstawie art. 81 ustawy z dnia z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.).

Obecna Instrukcja kancelaryjna, rzekomo gotowa, czekająca na podpis premiera, została wydana w oparciu o art. 6 ust. 2b ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 673, z późn. zm.). Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, określa, w drodze rozporządzenia, dla urzędów i organów j.s.t. oraz związków międzygminnych:
1) instrukcję kancelaryjną określającą szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach obsługujących te organy i związki;
2) sposób klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitych rzeczowych wykazów akt;
3) instrukcję w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych określającą w szczególności zasady i tryb postępowania z dokumentacją w archiwum.

Czytając jednak przygotowany projekt ulgę poczuje każdy, kto nie będzie odpowiedzialny za jego wdrożenie. Bezspornym jest, że opracowanie instrukcji kancelaryjnej dla jakiejkolwiek instytucji wymaga nie lada wiedzy i kompetencji oraz doświadczenia. Dobrej instrukcji kancelaryjnej nie przygotuje kilku urzędników (nawet z wykształceniem prawniczym), którzy nigdy nie pracowali w administracji dla której instrukcję opracowują. Konieczne jest także doświadczenie i wiedza o funkcjonowaniu archiwów zakładowych, państwowych, wiedza merytoryczna z dziedzin, których dotyczą archiwizowane dokumenty itd.

Podstawowymi cechami aktów regulujących pracę administracji publicznej powinna być ich trwałość i standaryzacja. Ewentualne zmiany mogą być opracowywane wyłącznie fragmentarycznie (segmentowo) a ich wdrażanie bezwzględnie powinien poprzedzać rzeczywisty pilotaż. Opinie i konsultacje nie wystarczą i nie zastąpią doświadczenia osób opracowujących poszczególne przepisy instrukcji przy ich wdrażaniu.

Posiadana praktyka pozwala mi na sformułowanie stwierdzenia, że nikt nie jest w stanie kompleksowo opracować i wdrożyć na taką skalę dokumentu o charakterze instrukcji nie doprowadzając do paraliżu administracji.

Zapoznając się z uzasadnieniem do projektu rozporządzenia, dostępnym na stronach internetowych MSWIA, odnosi się wręcz wrażenie, że autorzy projektu w ogóle nie rozumieją roli jaką rozporządzenie ma spełniać, nie mówiąc o oczekiwaniach jego adresatów - urzędnikach. W zdumienie wprawia podkreślenie kilka razy w uzasadnieniu, że rozporządzenie ma charakter instrukcyjny. Być może bardziej trafnym, mniej mylącym byłoby nazwanie tych przepisów Procedurami kancelaryjnymi.

W uzasadnieniu możemy także przeczytać, że cyt. „…Nie przewiduje się wpływu projektowanego rozporządzenia na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw.”, „… Nie przewiduje się wpływu projektowanego rozporządzenia na rynek pracy.”, „…Nie przewiduje się wpływu projektowanego rozporządzenia na sytuację i rozwój regionalny.”, co dowodzi, że autorzy rozporządzenia w ogóle nie rozumieją istoty administracji.

Analiza poszczególnych zapisów Instrukcji prowadzi do wniosku, że przy jej pisaniu skoncentrowano się głównie na przygotowaniu wytycznych dla firm komputerowych opracowujących ewentualne programy do obsługi tzw. czynności kancelaryjnych w systemie ESD. Posiada to swoją logikę, stanowi jednak zdecydowane odwrócenie ról. Poza tym, o ile mi wiadomo, w systemie EZD nie pracuje jeszcze żaden urząd w Polsce. Czy warto było w tym celu burzyć dotychczasowy, co prawda kiepski ale jednak funkcjonujący i ukształtowany przez praktykę system kancelaryjny? Nie było ani takiej potrzeby ani konieczności i jak na razie nie uzyskano nic w zamian. Nawet po podpisaniu rozporządzenia, ukształtowane nawyki i praktycznie brak sankcji za jego niewdrożenie, a przede wszystkim brak faktycznej możliwości wdrożenia nowych rozwiązań spowoduje, że w j.s.t. i ich jednostkach oraz w zespolonej administracji rządowej w województwie przez wiele lat będą stosowane rozwiązania tak ze starych, jak i z nowych Instrukcji. Przy tak dużej zmianie, te same dokumenty oznaczane różnymi symbolami klasyfikacyjnymi będą uzyskiwały odmienną kategorię archiwalną.


Co jest szczególnie niezrozumiałe, w nowej Instrukcji zrezygnowano z możliwości objęcia jej postanowieniami jednostek organizacyjnych gmin, powiatów i województw samorządowych. Uwagi zgłoszone w tym zakresie w trakcie konsultacji projektu pozostały bez odpowiedzi.

Całkowitą rewolucją jest odstąpienie od standaryzacji wzorów pieczęci oraz wzorów pism. Ubocznym, pozytywnym efektem dotychczas obowiązującej Instrukcji, właśnie dzięki wprowadzeniu wzorów pieczęci, była logicznie uporządkowana sprawa nazewnictwa organów j.s.t. i urzędów; kiedy urząd był gminny a kiedy miasta czy miejski, itd. Aktualnie nazwę tę będzie kształtował wójt ustalając regulamin organizacyjny dla urzędu. Uzasadnienie tej zmiany cyt. „Z dotychczasowej praktyki wynika, że ujednolicenie takich wzorów na poziomie rozporządzenia nie tylko stwarzało niepotrzebne ograniczenia, ale także nie miało wpływu na jednolitość tworzonej dokumentacji. Ponadto dostosowanie się do takich przepisów przekładałoby się na koszty dostosowania się wszystkich podmiotów.” jest absolutnie nie do przyjęcia.

Ireneusz Krześnicki

Pisaliśmy o tym również:
 Jest instrukcja kancelaryjna
Nowa instrukcja kancelaryjna, czyli śmierć pieczęci (i pieczątek)