Dowodzi nieistnienia instytucji, które powodowałyby automatyczną reakcję na informacje o złym działaniu poszczególnych elementów administracji i bezwzględnym ich korygowaniu. Mimo upływu tak długiego okresu nie ukształtował się system, który już na etapie przygotowywania projektów aktów normatywnych, wydawanych finalnie przez organy władz samorządowych wywoływałby u pracowników administracji lokalnej ambicje samodoskonalenia umiejętności i warsztatu „konstruowania” przepisów.
Złe praktyki latami funkcjonują w „środowisku prawnym, w którym działa administracja publiczna”, stając się standardami poszczególnych segmentów ustroju państwa polskiego.
Niedoskonałości warsztatu nie przeszkodziły organom jednostek samorządu terytorialnego [j.s.t.], stanowiącym podstawę sektora publicznego, dokonać skokowego rozwoju cywilizacyjnego. Nie wiadomo jednak, czy nadrabianie zaległości chociażby w infrastrukturze technicznej nie następowałoby bardziej równomiernie (sprawiedliwie), szybciej i taniej gdyby nie niewydolna i coraz bardziej kosztowna, ciągle rozrastająca się, starając sprostać tworzonym w sposób niekontrolowany (nieweryfikowany) procedurom administracja, której jako jedyne lekarstwo aplikuje się niespełniającą żadnych funkcji praktycznych komputeryzację.
Jednym z instrumentów mogącym przysłużyć się do budowy dobrej administracji (tak samorządowej jak i rządowej) jest tzw. nadzór prawny, sprawowany przez wojewodę – organ administracji odpowiedzialny m.in. za realizację polityki Rządu w województwie. Trudno jest wskazać potwierdzające ten pogląd opracowania czy raporty. Brak jest m.in. analiz porównawczych dotyczących organizacji pracy w poszczególnych województwach, poziomu zinformatyzowania, stanu kadrowego, liczby kontrolowanych uchwał i zarządzeń, liczby wydawanych rozstrzygnięć nadzorczych, skuteczności (tak liczby „wygranych” spraw w sądzie administracyjnym jak i jakości lokalnej legislacji), oceny orzecznictwa itd. itp.
Nawet bardzo uproszczony raport wykazałby, że nadzór prawny nigdy nie spełniał (bo nigdy nikt tego nie oczekiwał) żadnych systemowych funkcji. Brak badań prakseologicznych uniemożliwia, postawienie wiarygodnej, aczkolwiek oczywistej tezy, że właściwie i sprawnie funkcjonująca administracja, której jedną z podstawowych funkcji jest regulowanie lokalnych stosunków społeczno-gospodarczych poprzez wydawanie aktów normatywnych, może tworzyć wartość dodaną. Właściwie spożytkowane nakłady na rozwój i usprawnienie nadzoru prawnego, równolegle uwolniłby kilkakrotnie większe rezerwy i oszczędności w samej administracji i przede wszystkim uchroniłyby mieszkańców od obowiązków stosowania się do złych czy nieprzemyślanych przepisów zawieranych w aktach prawa miejscowego.
Instytucja nadzoru prawnego nie doczekała się przez te wszystkie lata ustawowej definicji. Nie zostały wyartykułowane szczegółowe kryteria, wg których nadzór ma być sprawowany. Brak jest procedur. Jednobrzmiące zapisy w ustawach samorządowych – ni to definicja, ni to kryterium, Nadzór nad działalnością j.s.t. sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem – wywołują dużo nieporozumień wynikających z rozbieżnych/spornych interpretacji na temat dopuszczalnych granic ingerencji administracji rządowej w działalność samorządów.
Stan prawny ukształtował aktywność pracowników urzędów wojewódzkich wobec samorządów ograniczając ją do prowadzenia incydentalnych działań nadzorczych ex post o charakterze weryfikacyjnym, polegających głównie na:
1) ocenie treści aktów normatywnych przekazywanych przez j.s.t. do organu nadzoru, co do zgodności z prawem;
2) fakultatywnym badaniu i ocenie spełnienia procedur podjęcia aktu normatywnego;
3) wybiórczym podejmowaniu działań w celu wyeliminowania z obrotu aktów, które naruszają porządek prawny.
Czynności nadzorcze polegające na inicjowaniu działań informacyjno-doradczych, rozumianych jako działania ex ante (udzielenie pomocy w celu zapobieganiu nieprawidłowościom) w praktyce nie istnieją.
 |
Więcej informacji i narzędzi znajdziesz w programie LEX Omega Administracja Samorządowa Bądź na bieżąco ze zmianami prawnymi i korzystaj z aktualnych materiałów |  |
@page_break@
Ograniczenie nadzoru do czynności ex post ma swoje odzwierciedlenie w organizacji pracy realizujących go komórek organizacyjnych. Zatrudnieni prawnicy i administratywiści weryfikują treść aktów prawnych wydawanych przez przydzielone/przypisane im gminy, powiaty, województwo (od kilku do nawet 30 j.s.t.). Podmiotowy podział j.s.t. pomiędzy prawników wykonujących czynności nadzorcze determinuje łatwość dystrybucji aktów prawnych, ich archiwizację i przeszukiwanie zasobów archiwalnych, kontakt z j.s.t. w celu uzyskania wyjaśnień, itd. Niestety, taka organizacja pracy stanowi źródło wielu negatywnych zjawisk. Pomijając kwestię iluzoryczności pozyskania prawników posiadających spektrum wiedzy prawniczej z zakresu administracji samorządowej, umożliwiającej prawidłowe realizowanie czynności nadzorczych, największym mankamentem jest brak spójnej (jednolitej) polityki (linii) orzeczniczej nadzoru nawet na terenie województwa, w ramach jednoosobowego organu jakim jest wojewoda.
Tolerowanie braku jednolitej linii orzeczniczej to de facto godzenie się biurokracji i sądownictwa na pozakonstytucyjne różnicowanie praw i obowiązków mieszkańców (członków poszczególnych wspólnot j.s.t.) w tym samym (unitarnym) porządku prawnym państwa.
Przepisy nie wykluczają podjęcia szeregu przedsięwzięć, które mogą poprawić jakość nadzoru prawnego, w tym szczególnie w zakresie spójnego orzecznictwa – porządkując relacje pomiędzy administracją rządową i samorządową. Sam poziom nadzoru można poprawić m.in. poprzez zmianę organizacji pracy. Podmiotowe kryterium podziału pracy między osobami (zespołami) dokonującymi kontroli uchwał można zastąpić kryterium przedmiotowym (tematycznym). Rozwiązanie takie od kwietnia 2016 r. funkcjonuje w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim. Kontrola aktów prawnych prowadzana jest przez pięć trzyosobowych zespołów, do których kierowane są określone przedmiotowo/tematycznie uchwały i zarządzenia ze 199 j.s.t. Specjalizacja członków zespołu dokonujących bezpośrednio czynności nadzorczych i de facto orzekających w tych samych przedmiotowo sprawach ułatwia utrzymanie spójnej linii orzeczniczej. W trakcie testowania jest propozycja przyjmowania rozstrzygnięcia nadzorczego na posiedzeniu o charakterze rozprawy umożliwiającej wypowiedzenie się przedstawiciela j.s.t.
Przepisy nie wykluczają również ukształtowania aktywności nadzorczej w formie określonej polityki definiowanej i upowszechnianej na zasadach informacji publicznej na stronach BIP, polegającej m.in. na:
1) rekomendowaniu przykładów projektów uchwał podlegających ciągłej modyfikacji w zależności od zmieniających się przepisów, orzecznictwa, poglądów doktryny i oczywiście stanu faktycznego;
2) publikowaniu sentencji rozstrzygnięć nadzorczych: informacyjnie dla j.s.t. i dyscyplinująco dla organu nadzoru;
3) upowszechnianiu zasad techniki prawodawczej właściwych dla aktów prawa miejscowego w celu podnoszenia poziomu lokalnej legislacji;
4) ustaleniu i upowszechnieniu przedmiotowego wykazu aktów prawa miejscowego, podlegających ogłaszaniu w dzienniku urzędowym.
Działania te wymagają jednak odbudowania/zwiększenia rangi marginalizowanych przez ostatnie kilkanaście lat komórek organizacyjnych w urzędach wojewódzkich, wykonujących czynności nadzorcze wobec samorządów.
Ograniczenie się do działań organizacyjnych, blokowanych barierą budżetową, przekładającą się na zasób kadrowy, bez inicjatyw legislacyjnych, które umożliwią standaryzowanie czynności nadzorczych w skali kraju – nie wpłynie na zadowalające podwyższenie poziomu legislacji lokalnej. Wydaje się, że wcześniej czy później nastąpi wypełnienie dyspozycji art. 148 pkt 6 i art. 171 Konstytucji RP, tj. dokonanie ustawowego zdefiniowania zakresu (granic) i zasad (procedur) realizowania czynności nadzorczych przez Prezesa Rady Ministrów oraz wojewodów.
Do pilnie pożądanych zmian, które należałoby wprowadzić, uruchamiając ścieżkę legislacyjną, należy zaliczyć konieczność sprecyzowania zasad ogłaszania aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym w celu:
1) skorelowania terminu wejścia w życie uchwały i upływu terminu na jej sprawdzenie w trybie nadzoru;
2) określenia czytelnych kryteriów doboru uchwał podlegających ogłoszeniu w dzienniku urzędowym;
3) ułatwienia ogłaszania tekstów jednolitych aktów prawa miejscowego poprzez odpowiednie upoważnienie organów wykonawczych j.s.t.;
4) wyeliminowania konieczności ogłaszania w dzienniku urzędowym uchwał w sprawie budżetów j.s.t. i ich zmian oraz sprawozdania z wykonania budżetu i ograniczenia podawania ich do publicznej wiadomości np. na stronach BIP.
Niezbędne jest przygotowanie aktu prawnego, który na wprost regulowałby zasady wydawania aktów prawa miejscowego. Wykorzystywane przez samorządy, na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), wydanego na podstawie ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2012 r. z późn. zm.), nie spełniają swojej funkcji. Inicjatywa legislacyjna jest konieczna także w celu wypełnienia dyspozycji art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) – Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Poprzez zmianę przepisów należy uregulować kwestię sporządzania dokumentacji z przebiegu posiedzeń kolegialnych organów j.s.t. i jej archiwizacji jak również określić:
1) granice przedmiotowego zakresu nadzoru prawnego nad j.s.t.;
2) procedury nadzoru nad aktami normatywnymi wydawanymi przez organy wykonawcze j.s.t.;
3) procedury wydawania rozstrzygnięć nadzorczych.
Kwestią do rozważenia jest uregulowanie utrwalonego już w praktyce wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, tzw. skargi na uchwałę.
Unormowanie tych kwestii z pewnością przyczyniłoby się do standaryzacji czynności nadzorczych, które wsparte zinstytucjonalizowaną koordynacją w skali kraju, wg których wojewodowie kształtowaliby relacje pomiędzy administracją rządową a samorządową w celu budowy dobrej administracji publicznej.
Właściwe ukształtowanie kryteriów i form działalności nadzorczej pozwoliłoby identyfikować wojewodę jako instytucję strzegącą samodzielności i pomagającą samorządom – mającą realny wpływ na inkorporowanie polityki Rady Ministrów w aktywność organów gmin, powiatów i województw.