NIK wskazuje słabości nadzoru nad rynkiem funduszy inwestycyjnych

Blisko dwa lata temu, w czasie kontroli działalności organów i instytucji państwowych wobec spółki GetBack, Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że instytucje te nie zapewniły skutecznej ochrony nieprofesjonalnych uczestników rynku finansowego. Dlatego teraz przyjrzała się bliżej działaniom Komisji Nadzoru Finansowego i jej Urzędu.

Z raportu pokontrolnego, opublikowanego we wtorek przez NIK, wynika, że działania Komisji Nadzoru Finansowego i jej Urzędu (UKNF) wobec wybranych podmiotów funkcjonujących na rynku funduszy inwestycyjnych były wykonywane zgodnie z przepisami. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła jednak nieprawidłowości – działania nierzetelne dotyczące analiz mających zapewnić ochronę uczestników rynku oraz przy działaniach kontrolnych i sankcyjnych. NIK wskazała na słabości systemowe nadzoru, które w konsekwencji mogą doprowadzić do zbyt późnej i nieadekwatnej reakcji na nieprawidłowości w działalności nadzorowanych podmiotów. Pozytywnie zostały ocenione starania Urzędu o wzmocnienie nadzoru oraz udział w pracach legislacyjnych, wzmacniających nadzór i ochronę inwestorów oraz prowadzoną przez Urząd działalność edukacyjną.

W przypadku GetBack system nie zadziałał, czas na szersze wnioski

Kontrola jest konsekwencją innej, w której NIK zbadała działalność organów i instytucji państwowych oraz podmiotów organizujących rynek finansowy wobec spółki GetBack oraz podmiotów oferujących jej papiery wartościowe i ją audytujących. Stwierdzono wówczas, że instytucje państwowe nie zapewniły skutecznej ochrony nieprofesjonalnych uczestników rynku finansowego przed niezgodną z prawem działalnością GetBack SA oraz podmiotów oferujących i dystrybuujących jej papiery wartościowe. W szczególności Urząd Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF) przez pierwsze pięć lat działalności Spółki nie przeprowadził w niej ani jednej kontroli. Nie zidentyfikował także sygnałów wskazujących na nieprawidłowości na podstawie informacji udostępnianych przez Spółkę, jej audytorów i inne podmioty z nią współpracujące.

NIK podjęła obecną kontrolę kierując się też informacjami mediów o przypadkach nieuczciwej działalności podmiotów na rynku funduszy inwestycyjnych. Kontrole podejmowane przez UKNF ujawniły szereg nieprawidłowości, których nie zidentyfikowano wcześniej w wyniku nadzoru analitycznego, w tym niewywiązywanie się z obowiązków związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa obrotu i działania w interesie członków funduszu. TFI nie były jedynymi podmiotami, w których występowały nieprawidłowości ograniczające zaufanie do rynku kapitałowego. W dniu 19 lipca 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego opublikowała komunikat, w którym wskazała na nieprawidłowości w działaniu depozytariuszy funduszy oraz przedstawiła wątpliwości związane ze sposobem realizacji niektórych z ich obowiązków. W stosunku do relatywnie licznej grupy podmiotów rynku funduszy inwestycyjnych KNF wszczynała postępowania administracyjne i nakładała kary.

Na koniec 2020 r. na rynku funkcjonowało 56 towarzystw funduszy inwestycyjnych i 737 funduszy inwestycyjnych. W likwidacji było 145 funduszy.

Kontrola Komisji Nadzoru Finansowego objęła okres od 2017 r. do 2020 r.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Zgodnie z ustawą o nadzorze nad rynkiem kapitałowym zadaniem KNF i UKNF jest sprawowanie nadzoru nad funduszami inwestycyjnymi, towarzystwami funduszy inwestycyjnych, które reprezentowały te fundusze, depozytariuszami funduszy inwestycyjnych, dystrybutorami certyfikatów inwestycyjnych i jednostek uczestnictwa funduszy (banki, domy maklerskie) czy podmiotami zarządzającymi aktywami funduszy.

Nadzór nad podmiotami rynku funduszy inwestycyjnych sprawowany jest w trybie nadzoru analitycznego tzw. „zza biurka” oraz kontrolnego (na miejscu w jednostce kontrolowanej). UKNF prowadzi postępowania sankcyjne - może nałożyć kary, może także kierować zawiadomienia do właściwych organów o podejrzeniu naruszenia przepisów prawa. KNF wydaje zezwolenia (licencje) na prowadzenie działalności na rynku. Urząd opracowuje projekty zmian w prawie dotyczącym rynku kapitałowego oraz prowadzi działalność edukującą uczestników tego rynku.

W wyniku kontroli wykryto w nadzorze nad funduszami słabości systemowe, które mogą wpływać na stabilność, przejrzystość, bezpieczeństwo i zaufanie do rynku finansowego. Mogą też wpływać na poziom ochrony jego uczestników.

NIK zwróciła uwagę, że systemy przetwarzania danych z raportów miały ograniczone możliwości przeprowadzania sprawnej weryfikacji danych. Z tego powodu możliwość szybkiej identyfikacji błędów i nieprawidłowości wynikających ze sprawozdań i raportów składanych przez różne podmioty była utrudniona. Systemy te powinny między innymi pozwalać na automatyczne porównywanie niektórych danych finansowych zawartych w sprawozdaniach finansowych kierowanych do KNF.

Do 2020 r. brakowało regulacji wewnętrznych dotyczących sposobu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniach oraz sprawowania kontroli działalności inwestycyjnej i sytuacji finansowej funduszy inwestycyjnych. Takie regulacje pozwoliłyby na skuteczniejsze wykonywanie tych zadań w sytuacji dużej rotacji pracowników. Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie podjęcie przez Urząd prac nad systemowym wzmocnieniem nadzoru, między innymi poprzez wprowadzenie dodatkowej sprawozdawczości dla podmiotów nadzorowanych i cyklicznej sprawozdawczości zarządczej, udoskonalenie procesu raportowania oraz poprawę funkcjonalności wykorzystywanych systemów informatycznych. W opinii NIK prace te powinny być sfinalizowane w celu podniesienia skuteczności nadzoru, przy uwzględnieniu zmieniającego się otoczenia prawnego.

NIK pozytywnie oceniła wprowadzenie w UKNF dwóch instrukcji dotyczących weryfikacji danych sprawozdawczych TFI oraz kontroli działalności inwestycyjnej i sytuacji finansowej funduszy inwestycyjnych. Jednocześnie zauważyła, że w jednej z nich Urząd nie uwzględnił możliwości zawarcia w niej informacji o stwierdzonych nieprawidłowościach w nadzorowanych podmiotach. NIK wskazała także, że druga instrukcja koncentruje się na kontroli dostarczanych przez fundusze sprawozdań kwartalnych dotyczących działalności inwestycyjnej i sytuacji finansowej funduszy inwestycyjnych, nie odnosi się natomiast do zawiadomień o nieprawidłowościach, które przekazywane są przez depozytariuszy. Zdaniem NIK, wskazane byłoby uzupełnienie tej instrukcji o zawiadomienia od depozytariuszy dotyczące stwierdzenia, że fundusz działa z naruszeniem prawa, statutu funduszu, lub nienależycie uwzględnia interes uczestników funduszu.

NIK jako słabość systemową wskazała także niewielką liczbę przeprowadzanych kontroli. W kluczowym dla nadzoru nad rynkiem funduszy inwestycyjnych Departamencie Funduszy Inwestycyjnych i Funduszy Emerytalnych nie wprowadzono procedury ich planowania. Zdaniem NIK, liczba kontroli powinna ulec zwiększeniu, aby ograniczyć słabość systemową w sprawowaniu nadzoru nad podmiotami rynku funduszy inwestycyjnych. Część nieprawidłowości nie jest bowiem możliwa do zidentyfikowania na podstawie sprawozdawczości przekazywanej do UKNF i analizowanej w ramach bieżącego nadzoru. Sytuacji nie sprzyja duża rotacja pracowników odpowiadających za nadzór nad podmiotami rynku funduszy inwestycyjnych. Poprawie w tym zakresie powinno sprzyjać wyższe, począwszy od 2019 r., finansowanie Urzędu. NIK pozytywnie ocenia podjęte w 2020 r. prace nad zwiększeniem zatrudnienia w wiodącym dla nadzoru nad rynkiem funduszy inwestycyjnych departamencie w tym w szczególności w komórce kontroli.

Choć NIK pozytywnie oceniła proces badania i oceny nadzorczej (BION) towarzystw funduszy inwestycyjnych to zauważyła w nim nieuwzględnianie w ocenie BION istotnych informacji i faktów, które miały miejsce już po wydaniu oceny i niekorygowanie jej. Do słabości systemowych NIK zalicza niewydawanie przed 2018 r., zaleceń nadzorczych towarzystwom funduszy inwestycyjnych.

Wnioski pokontrolne

Po przeprowadzonej kontroli NIK sformułowała szereg wniosków do Przewodniczącego KNF. Dotyczą one modyfikacji systemów sprawozdawczych, wprowadzenia procedur planowania kontroli, doboru kontrolowanych podmiotów, rozszerzenia zakresu informacji prezentowanych w cyklicznych dokumentach UKNF dotyczących TFI, prezentowania w cyklicznych dla KNF opisu najważniejszych stwierdzonych nieprawidłowości oraz uzupełnienie wprowadzonej w 2020 r. instrukcji dotyczącej kontroli funduszy.

NIK sformułowała też dwa wnioski de lege ferenda do ministra właściwego w sprawach instytucji finansowych, we współpracy z UKNF. Pierwszy dotyczy rozszerzenia w przepisach prawa katalogu nieprawidłowości, w przypadku których dopuszczalne jest objęcie sankcjami osób bezpośrednio odpowiedzialnych za ich powstanie.  W drugim NIK proponuje liberalizację przepisów dotyczących ochrony tajemnic zawodowych KNF/UKNF w celu ułatwienia poszkodowanym inwestorom dochodzenia roszczeń przed sądami powszechnymi.