Krzysztof Sobczak: Instytucja milczącego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, dobrze znana w wielu systemach prawnych, od niedawna funkcjonuje też w Polsce. Chociaż różne jej formy były także stosowane wcześniej.
Zbigniew Kmieciak*: Rzeczywiście była ona znana wcześniej, bo ukształtowana została najpierw przepisami rozproszonymi w różnych ustawach prawa materialnego. Natomiast od 2017 roku jest uregulowana w sposób ramowy także przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. I rzeczywiście wywołuje wiele pytań i kontrowersji.
Bo to taki skomplikowany problem?
Trochę tak. W każdym razie jest wciąż potrzeba szerszej, uwzględniającej przede wszystkim aspekt praktyczny, analizy, uwarunkowań, istoty, celu i poszczególnych elementów. Wprowadzane przez polskiego ustawodawcę rozwiązania są odzwierciedleniem idei powstałej już ponad dwa wieki temu, wyrażonej w szczególności w postanowieniach Landrechtu pruskiego z 1794 r. i rozwijanej przez legislatywę wielu państw z myślą o wzmocnieniu ochrony praw jednostki, a jednocześnie uproszczeniu form postępowania administracyjnego oraz zmniejszeniu stopnia jego uciążliwości i rygoryzmu.
Sprawdź: Milczące załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej>>
Czy w innych krajach ta instytucja istnieje?
Tak, m.in. we Francji, Włoszech, w Hiszpanii, Chorwacji, Niemczech, na Węgrzech i w państwach iberoamerykańskich sa unormowania rangi kodeksowej dotyczące milczącego załatwienia sprawy. Są pochodną zmian zachodzących w sferze prawa materialnego, czymś wtórnym w stosunku do jego konstrukcji i pełnią wobec tego funkcję porządkującą i integrującą, wyznaczając ogólny reżim operowania techniką fikcji decyzji w jednej z dwóch wersji: pozytywnej lub negatywnej (milczenie jako aprobata albo brak aprobaty czyli odmowa), bądź innej czynności procesowej organu administracyjnego, np. takiej jak zajęcie stanowiska w trybie współdziałania.
Jaką rolę ta instytucja ma spełniać w praktyce administracyjnej?
Według koncepcji zakładającej fikcję decyzji pozytywnej regulacje w tym przedmiocie są traktowane jako środek zapobiegający zjawisku bezczynności - inercji, opieszałości, zwłoki w działaniu - administracji, gdyż mają motywować ją do wywiązania się ze swoich zadań w określonym ustawowo terminie. W razie niedopełnienia spoczywających na niej obowiązków w tym terminie, z mocy przepisów szczególnych albo klauzul o charakterze generalnym, uznaje się, że podmiot występujący z żądaniem uzyskał to, o co zabiegał. Ta formuła załatwienia sprawy ze swojej istoty eliminuje stan kwalifikowanej bezczynności organu administracji, czyniąc bezprzedmiotowym korzystanie z innych instrumentów ochrony interesów wnioskodawcy, takich jak zarzuty rozpatrywane w trybie administracyjnym, przybierające postać odwołania, zażalenia lub ponaglenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, albo znana niegdyś naszemu porządkowi prawnemu i stosowana jeszcze gdzieniegdzie w Europie dewolucja kompetencji. Milczenie administracji może również, jeśli przepisy prawa tak stanowią, rodzić – z powodu zdarzenia, którym jest upływ przewidzianego ustawowo terminu – skutek prawny w wyniku kontroli prawidłowości czynności materialnoprawnej jednostki (nazwanej np. zgłoszeniem lub zawiadomieniem) albo – w innym ujęciu – oceny treści żądania kryjącego się za tą czynnością. Negatywny rezultat przeprowadzonej weryfikacji uzasadnia wówczas uruchomienie decyzyjnego trybu załatwienia sprawy – wydanie decyzji odmownej, oznaczanej zwykle mianem sprzeciwu.
To sporo zalet ma ta instytucja? Tylko o zaletach można mówić?
Niestety nie. Milczące załatwienie sprawy nie jest w żadnym wypadku cudownym remedium, które zapobiegnie patologiom nękającym administrację. Stosowanie tego środka może nawet niekiedy rozszerzać ich zakres i komplikować procesy administrowania, stwarzając iluzję usprawnienia funkcjonowania aparatu publicznego i korzyści, które uzyskuje jednostka. Wymownie potwierdza to komentarz do uznawanych za rewolucyjne zmian w systemie prawa francuskiego. Wskazuje się tam, że
konstrukcja milczenia administracji wywołuje stan olbrzymiego zamieszania, a dokonana reforma obróciła się przeciwko intencjom jej twórców. Przyznaje się też, że próbując uchwycić jej sens, niektórzy autorzy prześcigają się w definiowaniu akceptującego milczenia niczym „w konkursie metafor”. Wydaje się jednak, że nie ma już odwrotu od korzystania z tej instytucji, traktowanej jako środek uzupełniający i wspierający tradycyjne formy wypełniania zadań publicznych, a w niektórych systemach prawnych – zastępujący w pewnych sferach aktywności administracji te formy.
……………
*Zbigniew Kmieciak – profesor zwyczajny doktor habilitowany nauk prawnych; kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego; sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie spoczynku; autor około 300 publikacji naukowych, w tym prac z zakresu komparatystyki prawniczej.
Czytaj także: Prof. Kmieciak: Postanowienie Trybunału trzeba wykonać>>