Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.


Organy administracji są zobowiązane prowadzić metryki sprawy. Czym one są, jakie dane powinny być do nich wpisywane, jakie sankcje mogą być wyciągnięte w przypadku ich braku w aktach sprawy? Czy nowe przepisy wprowadzone do ustaw procesowych mają znaczenie dla toku postępowania bądź gwarancji procesowych? Jakie odpowiedzi na te pytania można uzyskać po analizie art. 66a k.p.a. i art. 171a o.p.?


Dnia 7.03.2012 r. weszła w życie ustawa wprowadzająca do dwóch aktów procesowych – kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej – przepisy nakazujące prowadzić tzw. metryki sprawy. Nałożone na organy administracji publicznej nowe obowiązki mające czysto techniczny charakter bezspornie nie mają wpływu na bieg postępowań. Przepisy określające te obowiązki wywołały jednak sporo zamieszania i więcej zainteresowania niż np. nowy i istotny dla procedury art. 61a obowiązujący od 11.04.2011 r. Wydaje się, że jest to konsekwencją przyjęcia, iż nowe przepisy – art. 66a k.p.a. i 171a o.p. mają dokładnie takie znaczenie, jakie przypisano im (i interpretację tę rozpowszechniono) w uzasadnieniu projektu ustawy . Jednak wyraźnie należy zastrzec, że cele projektu i narzucany w jego uzasadnieniu sposób postępowania nie znajdują żadnego potwierdzenia w przepisach, które zostały uchwalone. Można wręcz odnieść wrażenie, że uzasadnienie projektu to zbiór błędnych tez, które – jak się wydaje projektodawcy – poprzez opisanie ich w sposób kategoryczny zostaną spełnione. W państwie prawnym jednak wiążą przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też w niniejszym opracowaniu analizie poddam właśnie nowe przepisy dwóch ustaw – art. 66a k.p.a. i art. 171a o.p., wykazując, że ich właściwa interpretacja znacząco różni się od narzucanej przez projektodawcę oraz publicystykę wizji metryk spraw administracyjnej i podatkowej.


1. Cel ustawy nowelizującej w świetle zasady pisemności postępowania

Wyjaśniając cel ustawy, projektodawca oznajmił: „Dzięki prowadzeniu na bieżąco metryki sprawy w sprawach administracyjnych i podatkowych będzie można nawet po upływie długiego czasu precyzyjnie ustalić, jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji” . Z takiego opisu można wnioskować, że według wyobrażenia projektodawcy decyzje administracyjne (również podatkowe) są skutkiem jakichś tajemniczych działań, których nie można w żaden sposób odtworzyć, i nie wiadomo, kto i dlaczego takie działania podejmował. Wydaje się jednak, że być może projektodawca utożsamiał proces administracyjny z procesem legislacyjnym, w którym (jak uzmysłowiła społeczeństwu chociażby „afera Rywina”) czasami staje się niemożliwe ustalenie osoby wprowadzającej nieuprawnione zmiany w tekście projektu aktu generalnego. Bezspornie niewiadome i praktycznie niemożliwe do ustalenia mimo obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej jest, kto i dlaczego sporządził uzasadnienie projektu np. analizowanej ustawy z 15.07.2011 r.


Tymczasem faktem prawie powszechnie znanym jest – a co najmniej powinna być to okoliczność zbadana przez projektodawcę – że decyzje administracyjne są wydawane na podstawie przepisów procesowych. Przede wszystkim są to przepisy zawarte w dwóch ustawach: z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa. W obu aktach prawnych zostały wyrażone zasady ogólne postępowań, a wśród nich zasada pisemności. Sformułowane przez ustawodawcę reguły są nie tylko równorzędnymi normami prawnymi, wiążącymi na równi z innymi przepisami procedury administracyjnej , ale wręcz – jak to obrazowo przedstawił Stefan Rozmaryn – mają charakter przepisów wyjętych niejako „przed nawias” . Cytowany autor podkreślił, że zasady ogólne postępowania administracyjnego mają obowiązywać we wszystkich stadiach postępowania i stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów procesowych. „Cechą charakterystyczną tych zasad ogólnych jest więc, że znajdują one z reguły «współzastosowanie» wraz z każdym przepisem kodeksu – że, ilekroć organy administracji w jakimkolwiek stadium postępowania stosują przepisy kodeksu, powinny «współstosować» te zasady ogólne”. Naruszenie zasad ogólnych przesądza o wadliwości takiego postępowania.


Zacytowane powyżej oceny doniosłości zasad ogólnych postępowania administracyjnego dotyczą również zasady pisemności. Zgodnie z nakazem zawartym w art. 14 k.p.a. i art. 126 o.p. załatwianie spraw, czyli wydawanie decyzji, powinno następować w formie pisemnej. Po nowelizacji z 12.02.2010 r. kodeks dopuszcza także załatwienie sprawy w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów publicznych realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej . Zasada pisemności nie może być jednakże odnoszona tylko do aktu kończącego postępowanie administracyjne. Dotyczy ona także wszystkich czynności dokonywanych w toku postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia o prawach czy obowiązkach indywidualnego podmiotu w drodze decyzji administracyjnej. Rozwinięciem tej zasady są i były przepisy zawarte w rozdziale 2 działu II k.p.a. oraz w rozdziale 9 działu IV o.p. Ustawodawca poprzez normy regulujące obowiązek protokołowania każdej czynności dokonanej w postępowaniu administracyjnym, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz odnotowywania na piśmie w drodze adnotacji urzędowej każdej czynności mającej znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, zagwarantował, że wszystko, co zostanie dokonane w postępowaniu administracyjnym, zostanie utrwalone na piśmie, a w konsekwencji będzie można odtworzyć przebieg tych czynności oraz ustalić osoby w nich uczestniczące nawet po wielu latach. Wszak w art. 73 § 1 k.p.a. i art. 178 o.p. zastrzeżono, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy nawet po jej zakończeniu, bez określenia granicy czasowej dla realizacji tego uprawnienia. W akta sprawy administracyjnej po zakończeniu postępowania odwoławczego ma także wgląd sąd administracyjny prowadzący postępowanie uruchomione skargą. Również organ administracji publicznej prowadzący nawet wiele lat później postępowanie nadzwyczajne powinien przeglądać akta sprawy zakończonej ostateczną kwestionowaną w takim postępowaniu decyzją.

Z powyższego wynika, że teza o konieczności prowadzenia metryki ze względu na to, że tylko dzięki niej nawet po wielu latach będzie wiadomo, kto, jak i dlaczego wydał konkretną decyzję administracyjną, jest co najmniej nieprawdziwa. Być może wynika ona z niewiedzy projektodawcy polegającej na nieświadomości obowiązywania w procedurze administracyjnej zasady pisemności, a może nieświadomości znaczenia tej reguły jako zasady ogólnej postępowania administracyjnego i postępowania podatkowego. A może postawienie takiej tezy było świadome, tylko miało służyć innym celom?


2. Czynności wewnętrzne organu a czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym

Z dalszych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu projektu wynika, że projektodawca chciał, aby metryka odzwierciedlała przebieg czynności wewnętrznych administracji. Ale tych przecież przepisy procesowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej w ogóle – co do zasady – nie regulują. A w § 93 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” zastrzeżono: „W ustawie zmieniającej nie zamieszcza się przepisów regulujących sprawy nieobjęte zakresem unormowania ustawy zmienianej”. Wprowadzenie zatem przepisu nakazującego rejestrację czynności wewnętrznych do ustaw, które z założenia tych czynności nie określają, jest błędem legislacyjnym. Błąd ten ma kapitalne znaczenie dla stosowania nowych przepisów. Prowadzi bowiem do ich interpretacji w zupełnie odmiennym kierunku niż zamierzał projektodawca.

Ta sytuacja wskazuje, że jak najbardziej uzasadniony byłby postulat wprowadzenia obowiązku prowadzenia metryki aktów generalnych, w tym przede wszystkim ustaw, aby było wiadomo i aby nawet po wielu latach można było ustalić, kto, jak i dlaczego sporządził jej projekt, napisał jego uzasadnienie czy zmienił słowa w proponowanym przepisie. Byłoby wówczas wiadomo, kto (poza wieloosobowym parlamentem) ponosi odpowiedzialność za zredagowanie przepisu nieodpowiadającego celom, dla których został wprowadzony. I w konsekwencji, kto odpowiada za szkody wyrządzone konkretnym osobom lub państwu wskutek uchwalenia i obowiązywania takiego przepisu.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

@page_break@


Wbrew intencjom projektodawcy w metryce nie można wpisywać czynności wewnętrznych organu. Przepisy art. 66a i art. 171a zostały wprowadzone do kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej, a nie do instrukcji kancelaryjnej czy rozporządzenia regulującego organizację wewnętrzną organów administracji publicznej. Właśnie w rozporządzeniach, a nie ustawach procesowych uregulowano czynności wewnętrzne sądów, prokuratur, sądów administracyjnych. Obecnie są nimi rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 23.02.2007 r. – Regulamin urzędowania sądów powszechnych , rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18.09.2003 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych , uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.11.2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego , rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 24.03.2010 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury . W stosunku zaś do organów administracji publicznej obowiązuje i obowiązywało w dniu uchwalania ustawy wprowadzającej do kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej przepisy dotyczące metryk rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 18.01.2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych . To w tym akcie generalnym określono sposób utrwalania czynności wewnętrznych administracji publicznej.


Przepisy o metryce zostały jednak umieszczone w ordynacji podatkowej i w kodeksie postępowania administracyjnego. A jak zastrzegł ustawodawca wyraźnie w art. 1, 2, a szczególnie art. 3 § 3k.p.a. nie reguluje czynności wewnętrznych organu, ale właśnie czynności zewnętrzne. W świetle obowiązujących przepisów określających w sposób jednoznaczny zakres przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego zadziwiające jest nacechowane niezadowoleniem i wyraźną chęcią zmiany istniejącego stanu rzeczy stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu projektu: „Charakterystyczne jest, że obecne przepisy przewidują ścisłe dokumentowanie czynności zewnętrznych organu administracji w relacji z obywatelem jako stroną postępowania lub z innymi podmiotami będącymi osobami trzecimi wobec organu administracji (np. przesłuchanie świadka), natomiast proces kształtowania decyzji wewnątrz organu administracji nie jest dokumentowany” . Niestety, tendencja do wpisywania do kodeksu postępowania administracyjnego kolejnych przepisów regulujących czynności wewnętrzne administracji zdaje się pogłębiać. Przykładem tego jest propozycja wprowadzenia m.in. art. 35a zawierającego nakaz prowadzenia przez organy administracji publicznej rejestrów spraw, których kopie w pierwszym tygodniu każdego miesiąca należałoby przekazywać organom wyższego stopnia .


Projektodawca popełnił zatem zasadniczy błąd. Chcąc nadać odpowiednią rangę przepisom o metryce, umieścił je w ustawach procesowych regulujących czynności zewnętrzne organów. Nie może zaś jeden przepis być interpretowany w sprzeczności z pozostałymi, wśród których został umieszczony, i odmiennie niż wszystkie pozostałe odnosić się do czynności wewnętrznych . Już Emanuel Iserzon w pierwszym komentarzu do nowo uchwalonego kodeksu postępowania administracyjnego, wprost zadawszy pytanie, czy ustawa z 14.06.1960 r. „obejmuje postępowanie w stosunkach «wewnętrznych» administracji państwowej”, odpowiada: „Przez stosunki «wewnętrzne» administracji państwowej należy rozumieć wzajemne stosunki ich organów lub stosunki wzajemne pracowników tych jednostek powstające w toku funkcjonowania aparatu administracyjnego państwa (...) Te stosunki wewnętrzne mogą i powinny być regulowane normami prawnymi, ale stosunki tego typu jako powstające w sferze podporządkowania (posłuszeństwa) służbowego nie mają charakteru administracyjnoprawnego (...) Kodeks postępowania administracyjnego, który normuje postępowanie w sprawach indywidualnych wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych, nie obejmuje tzw. stosunków wewnętrznych administracji. Tylko skargi i wnioski (dział IV) mogą dotyczyć również tych stosunków” .


Niestety, przy interpretacji nowych przepisów często jest pomijany, mający ogromne znaczenie dla jej prawidłowości, zakres przedmiotowy ustaw, do których zostały one wprowadzone. Joanna Wyporska-Frankiewicz słusznie określa metrykę jako „swoisty spis treści” , w istocie podobny do tzw. „karty przeglądowej” mającej formę „swego rodzaju tabeli zamieszczonej na wewnętrznej stronie teczki zawierającej akta sprawy, która powinna zawierać rubrykę określającą numer porządkowy dokumentu, jego rodzaj i datę oraz osobę, która go sporządziła”.


Niestety, w rozważaniach autorki jest wewnętrzna sprzeczność. Najpierw bowiem proponuje zastanowić się, „czy faktycznie przez pojęcie czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym można rozumieć właśnie to, o czym mowa w uzasadnieniu do projektu ustawy” , co nasuwa wniosek, że świadoma jest, iż czynności wewnętrzne organu nimi nie są. Jednak w dalszych swoich rozważaniach autorka powiela wyobrażenie projektodawcy, że z karty przeglądowej powinno wynikać także, „kto i w jakim terminie przyjął i wyekspediował skierowaną do stron i uczestników postępowania korespondencję” . Opisana czynność, która – zdaniem J. Wyporskiej-Frankiewicz – powinna być opisana w metryce sprawy, jest ewidentnie czynnością wewnętrzną organu, nieregulowaną żadnym przepisem procesowym ani zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego, ani w ordynacji podatkowej. Dalej autorka zdaje się powielać entuzjazm projektodawcy dla tego rozwiązania: „Bez wątpienia taki szczegółowy sposób dokumentowania przysporzy dodatkowej pracy organom administracji, niemniej pozwoli równocześnie na bardzo wnikliwe prześledzenie «przebiegu» sprawy w urzędzie, począwszy od jej wpływu do organu, przez konkretne czynności zmierzające do jej załatwienia, a następnie doręczenia. Można też domniemywać, że taki obowiązek zdyscyplinuje organy administracji do podejmowania swoich działań sprawniej, co przyczyni się – jeśli nie do wyeliminowania, to do zmniejszenia przewlekłości” .


Wydaje się uzasadnione przypuszczenie, że konsekwencją takiej – jak wyżej cytowana – interpretacji art. 66a k.p.a. i art. 171a o.p. są metryki spraw prowadzone przez niektóre samorządowe kolegia odwoławcze. W metrykach tych wpisuje się dane nie członków kolegium, którzy jako jedyni zgodnie z ustawą z 12.10.1994 r. są uprawnieni do podejmowania czynności procesowych, lecz dane pracowników biura kolegium i podejmowane przez nich czynności: „rejestracja sprawy”, „przekazanie do dekretacji”, „wpisanie na wokandę”, „przekazanie sprawy sprawozdawcy”, „przekazanie do wysyłki”, „przyjęcie do wysyłki” czy „wysłanie do organu I instancji”. Nawiązując ponownie do celów, jakie miały być osiągnięte poprzez analizowaną nowelizację kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej, warto zadać sobie pytanie: jak na podstawie takiej metryki sprawy „w razie wydania decyzji powodującej szkody dla Państwa lub obywateli” ustalić winnych „wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej decyzji” ? I czy naprawdę tak wypełniona metryka sprawy „promować będzie najbardziej rzetelnych urzędników wydających decyzje zgodnie z prawem” oraz „zmniejszy ryzyko korupcji” ?


Jeszcze raz należy podkreślić, że wprowadzenie obowiązku prowadzenia metryk spraw administracyjnych wynikało z przyjęcia błędnych założeń. Jednym z nich był wspomniany już zarzut, że „obecne przepisy przewidują ścisłe dokumentowanie czynności zewnętrznych organu administracji (...) natomiast proces kształtowania decyzji wewnątrz organu administracji nie jest dokumentowany” . Wbrew takiemu kategorycznemu twierdzeniu projektodawcy czynności wewnętrzne organu były i są regulowane przepisami prawa. Nie są one zawarte ani w kodeksie postępowania administracyjnego, ani w ordynacji podatkowej, lecz w rozporządzeniach, regulaminach wewnętrznego funkcjonowania, instrukcjach kancelaryjnych oraz np. statutach. Warto przypomnieć to, co umknęło ustawodawcy, który 15.07.2011 r. uchwalał przepisy dotyczące metryki. Pół roku wcześniej – 18.01.2011 r. – Prezes Rady Ministrów wydał powoływane już rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. Ten akt prawny zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego wiąże wszystkie organy administracji publicznej w Polsce i bardzo szczegółowo reguluje kwestie dokumentowania czynności wewnętrznych, tak aby nawet po wielu latach można było ustalić, kto i jakich czynności dokonywał. I tak m.in. w § 58 tego rozporządzenia jest zawarty nakaz umieszczania na drugim egzemplarzu pisma podpisu osoby je sporządzającej wraz z datą jego złożenia. Opracowywane pismo podlega akceptacji, a gdy jest ona wielostopniowa, pisma akceptują kolejne nieupoważnione do ostatecznego jego podpisania osoby. Konsekwencją przestrzegania przepisów zawartych w rozporządzeniu z 18.01.2011 r. jest pewność, że w aktach sprawy pozostaje egzemplarz pisma odzwierciedlający całą historię jego powstawania.


Na podstawie tego egzemplarza zawsze można ustalić nie tylko dane osoby, która podpisała pisma wychodzące z organu, ale także dane wszystkich pracowników organu, którzy je współtworzyli chociażby poprzez akceptację ich treści na poszczególnych etapach.
Projektodawca kategorycznie stwierdził, że metryka będzie odzwierciedlała przebieg czynności wewnętrznych organu, dokonywanych jedynie przez pracowników tego organu . To błędne założenie wyrażone w uzasadnieniu projektu ustawy, niestety, jest powtarzane w piśmiennictwie i przedstawiane jako już osiągnięty cel . Te twierdzenia i projektodawcy, i powtarzających za nim autorów stoją w całkowitej sprzeczności z obowiązującymi przepisami, tj. art. 66a k.p.a. i art. 171a o.p. Ustawodawca w § 2 tych przepisów kategorycznie w katalogach zamkniętych określił trzy rodzaje danych, które powinny stanowić obligatoryjną i wyłączną treść każdej metryki: „wskazanie wszystkich osób, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określenie wszystkich podejmowanych przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności”. W doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem postępowania administracyjnego należy rozumieć „regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej” . Czynnościami procesowymi zaś są „czynności prawne podejmowane przez podmioty procesowe (podmioty uprawnione do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze organów, stron postępowania oraz podmiotów na prawach strony) w celu wywołania skutków procesowych” . Ustawodawca zatem nie tylko nie ograniczył wpisów do metryki do czynności wewnętrznych organów. Z brzmienia nowych przepisów wynika, że do metryk mają być wpisywane wszystkie czynności procesowe, czyli czynności zewnętrzne, a nie wewnętrzne.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.
@page_break@


3. Osoby wpisywane do metryk


Ustawodawca nie ograniczył także wpisów do metryki ze względu na podmiot dokonujący czynności procesowych. Spośród wielu określonych w ustawach procesowych podmiotów mogących dokonać czynności procesowych wyraźnie nakazał, aby do metryki wpisać wszystkie takie osoby. Nie można zatem wbrew jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy zmieniać brzmienia przepisu, uznając, że dotyczy on tylko pracowników organu.
Dokonując interpretacji nowych przepisów, warto pamiętać, że ustawodawca, chcąc normę prawną adresować wyłącznie do pracownika organu administracji publicznej, w każdym przypadku wyraźnie to artykułuje. I tak w art. 24 k.p.a. bądź art. 130 o.p. wskazuje okoliczności powodujące wyłączenie z mocy prawa pracownika organu administracji publicznej (organów podatkowych) od udziału w postępowaniu bądź okoliczności, w których bezpośredni przełożony pracownika wyłącza go od takiego udziału. W art. 38 k.p.a. (art. 142 o.p.) wskazano rodzaje odpowiedzialności pracownika organu za niezałatwienie sprawy w terminie. W art. 55 § 1 k.p.a. (art. 160 § 1 o.p.) nakazano, by w wezwaniu dokonanym np. telefonicznie podać imię, nazwisko i stanowisko służbowe pracownika organu wzywającego. W art. 72 k.p.a. (art. 177 o.p.) postawiono wymóg podpisania adnotacji urzędowej przez „pracownika, który dokonał tych czynności”. Co prawda, w art. 107 § 1 k.p.a. (art. 210 § 1 pkt 8 o.p.), określając jeden z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej, wskazano, że ma być to podpis nie „pracownika”, lecz „osoby upoważnionej do wydania decyzji”. To ostatnie pojęcie zostało jednak doprecyzowane poprzez art. 268a k.p.a. (art. 143 o.p.). W przepisach tych wyraźnie wskazano, że organ administracji publicznej może upoważnić do wydania aktu administracyjnego indywidualnego tylko pracownika kierowanej jednostki.


W świetle powyższych przykładów oraz biorąc pod uwagę § 9 i § 10 r.z.t.p. , niezmiernie istotne dla prawidłowej interpretacji jest zaznaczenie, że w art. 66a k.p.a. (art. 171a o.p.) ustawodawca użył określenia „osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności”. Z brzmienia tego przepisu wynika dodatkowo, że dotyczy to wyłącznie czynności „postępowania administracyjnego (podatkowego)”, a więc czynności uregulowanych przepisami procesowymi, których może dokonać zarówno organ (działający w jego imieniu pracownik organu), jak i inny podmiot postępowania . Podmiotem tym może być strona, jej pełnomocnik bądź przedstawiciel ustawowy, organizacja społeczna, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich bądź Rzecznik Praw Dziecka działający jako podmiot na prawach strony, osoba upoważniona do podpisania pisma (art. 63 § 3 zd. 2 k.p.a., art. 168 § 3 zd. 2 o.p.), świadek, biegły, osoba posiadająca przedmiot oględzin.


Źródłem wnioskowania, że w metryce wpisuje się jedynie czynności dokonywane przez pracowników organu i tylko ich dane podaje się w metryce, nie może być zatem przepis ustawy. Jest nim prawdopodobnie sam tekst uzasadnienia jej projektu, w którym użyto następujących sformułowań: „1.1. Celem niniejszego projektu ustawy, zwanej dalej ustawą o transparentności, jest zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli” oraz „2.5. Metryka sprawy administracyjnej i podatkowej będzie dokumentować udział poszczególnych urzędników w procesie wydawania rozstrzygnięcia administracyjnego w ramach organu, a więc wewnętrzny proces administracji”.


Pogląd, że osobami, które należy ujawnić w metryce, są jedynie pracownicy organów, może być także wywodzony z treści § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 6.03.2012 r. , w którym użyto sformułowania: „(...) metryka sprawy stanowi widok chronologicznego zestawienia czynności w sprawie zawierający (...) 4) określenie osoby podejmującej daną czynność (nazwisko, imię, stanowisko)”. W bardziej lakonicznym rozporządzeniu Ministra Finansów z 5.03.2012 r. w § 2 zastrzeżono: „w przypadku akt sprawy prowadzonych w systemie teleinformatycznym, spełniającym wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2b ustawy z 14.07.1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach , metrykę stanowi chronologiczne zestawienie podejmowanych czynności zawierające dane, o których mowa w załączniku do rozporządzenia”. W podanym w załączniku wzorze metryki sprawy jedną z rubryk tabeli oznaczono: „Imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby, która podjęła czynność”.


Należy jednak podkreślić, że minister może uregulować pewne kwestie szczegółowe w rozporządzeniu, ale tylko na mocy i w granicach ustawowego upoważnienia. Ustawodawca w § 4 art. 66a k.p.a. oraz art. 171a o.p. wyraźnie zastrzegł, że minister właściwy do spraw administracji oraz minister właściwy do spraw finansów publicznych określą, w drodze rozporządzeń „wzór i sposób prowadzenia metryki sprawy, uwzględniając treść i formę metryki określoną w § 1 i 2”. Skoro zatem ustawodawca nakazał do metryki wpisywać „wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym” (odpowiednio „wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu podatkowym”), a ministrowie ograniczają to tylko do osób fizycznych zajmujących określone stanowisko (w domyśle – w organie prowadzącym to postępowanie), to takie działanie ministrów należy uznać za ewidentne przekroczenie udzielonych w ustawach procesowych upoważnień. Rozporządzenie jako akt wykonawczy stanowi rezultat wtórny wydania aktu pierwotnego, w stosunku do którego pełni funkcję służebną . W § 116 r.z.t.p. zastrzeżono, że w rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. W związku z faktem, że rozporządzenia z 5 i 6.03.2012 r. zawężają w porównaniu z kodeksem postępowania administracyjnego i ordynacją podatkową krąg osób, których dane mają być wpisywane do metryki, należy je ocenić jako niezgodne z ustawami procesowymi.


Z tekstu uzasadnienia projektu ustawy wynika, że projektodawca chciał, aby do metryki byli wpisywani tylko urzędnicy uczestniczący w wydawaniu decyzji. Jednak użyte przez ustawodawcę pojęcie ma znacznie szersze znaczenie i obejmuje większy krąg osób. W doktrynie już w sposób wyraźny został wyrażony pogląd, że użyte w art. 66a § 2 k.p.a. określenie powinno być rozumiane jako oznaczenie wszystkich osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym, czyli poza pracownikami organu administracji publicznej także strony i innych uczestników postępowania . Niestety, w piśmiennictwie można odnaleźć także twierdzenia przeciwne: „W metryce nie wskazuje się innych podmiotów niż działające w imieniu i z upoważnienia organu, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, oraz osób będących pracownikami kierowanej przez niego jednostki”. Zaskakujące jest, że cytowany autor wbrew przepisowi, który nakazuje wpisać do metryki sprawy „wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu podatkowym”, twierdzi, że „nie wskazuje się w metryce sprawy podatnika, jego pełnomocnika i innych osób biorących udział w postępowaniu (takich jak np. biegły, świadek, prokurator) oraz podejmowanych przez te osoby czynności” . W ocenie Andrzeja Wróbla użycie zwrotu „wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym” jest wysoce wątpliwe w świetle celów i motywów nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej .


Nie zmienia to jednak faktu, że właśnie takie słowa zostały w przepisach ustaw procesowych użyte. Wobec tej rażącej niezgodności pomiędzy ustawami a aktami wykonawczymi do nich oraz uzasadnieniem ustawy to pojęcie wprowadzającej należy podkreślić, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną i w kodeksie postępowania administracyjnego, i w ordynacji podatkowej, i w Konstytucji RP w demokratycznym państwie prawnym podstawą prawną do wszelkich działań organów administracji mogą być jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a nie uzasadnienia projektów ustaw. Zasady wykładni nakazują zaś akt wykonawczy interpretować w zgodzie z ustawą, a nie odwrotnie.


4. Dokumenty określające czynności podjęte w postępowaniu administracyjnym

W niniejszej analizie warto podnieść jeszcze jeden argument. Ustawodawca jako trzeci rodzaj informacji obligatoryjnie wpisywanych do metryk spraw wskazuje odesłanie do „dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności”. Jednocześnie zastrzega w § 3 art. 66a k.p.a. i art. 171a o.p., że „Metryka sprawy, wraz z dokumentami, do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy”. Warto się zastanowić, do jakich można odesłać dokumentów potwierdzających czynność wewnętrzną nazwaną „rejestracja sprawy”, „przekazanie do dekretacji”, „wpisanie na wokandę”, „przekazanie sprawy sprawozdawcy”, „przekazanie do wysyłki”, „przyjęcie do wysyłki” czy „wysłanie do organu I instancji”. Jaki dokument znajdujący się obowiązkowo w aktach sprawy będzie dokumentował „rejestrację sprawy” czy „przyjęcie do wysyłki”. Można przypuszczać, że akta sprawy zapełnią się notatkami niemającymi żadnego znaczenia dla toku postępowania bądź organy administracji będą odsyłały do dokumentów znajdujących się np. w kancelarii ogólnej, a nie w aktach konkretnych spraw administracyjnych. Być może ten nakaz ustawodawcy będzie przez organy całkowicie ignorowany.


Również i w tym przypadku uzasadnienie projektu ustawy zawiera sugestie sprzeczne z brzmieniem nowych przepisów. Projektodawca, przedstawiając „założenia projektów aktów wykonawczych, o których mowa w projekcie ustawy”, informuje: „Zakłada się, że przedmiotowe rozporządzenie (...) powinno uwzględniać to, by w oparciu o treść metryki było możliwe precyzyjne ustalenie treści czynności podejmowanych w sprawie przez poszczególne osoby w postępowaniu administracyjnym (podatkowym)” . Wydaje się, że jedyną sensowną rolą metryki ma być spis treści akt sprawy, a nie ich zastępowanie. Dlatego ustawodawca nakazuje odsyłać do konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i ich treści. Metryka nie może ani tych dokumentów powielać, ani tym bardziej zastępować, jak sugeruje projektodawca.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

@page_break@


Moim zdaniem metryka sprawy wypełniana zgodnie z treścią § 2 i 3 art. 66a k.p.a. bądź art. 171a o.p. powinna zawierać przykładowo następujące informacje: „Jan X, wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, karta nr 1 – podanie Jana X; inspektor Zofia Y, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, karta nr 2; Jan X, uzupełnienie braków formalnych, karta nr 3 – pismo Jana X wraz załącznikami” itd.


5. Metryka sprawy a stadia postępowania administracyjnego

Organy administracji publicznej zostały zobowiązane do zakładania i prowadzenia „metryki sprawy”. Ponownie powołując się na podstawową dla toku niniejszych rozważań definicję postępowania administracyjnego, trzeba zwrócić uwagę, że odróżnia się w niej dwa tryby: postępowania główne, inaczej nazywane zwyczajnymi, i postępowania nadzwyczajne. Pierwsze z nich mają służyć rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa procesowego zgodnie z przepisami prawa materialnego . W ramach postępowania głównego wyróżnia się postępowanie toczące się przed organem I instancji i w przypadku wniesienia przez legitymowany podmiot odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postępowanie toczące się przed organem II instancji.


Zdecydowanie należy jednak podkreślić, że są to dwa postępowania prowadzone w tej samej sprawie. Drugim trybem są postępowania nadzwyczajne, których przedmiotem jest weryfikacja rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu głównym. I w tych sprawach zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest prowadzone postępowanie przed organem I instancji i może toczyć się postępowanie przed organem II instancji. Każde z nich również jest prowadzone w tej samej sprawie. Wniesienie zwyczajnego środka zaskarżenia przenosi bowiem kompetencje do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola przez organ odwoławczy poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie tej samej sprawy z uwzględnieniem zmian w jej stanie faktycznym lub prawnym, jeśli nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania będącego konsekwencją wniesienia zwyczajnego środka zaskarżenia . Zgodnie zatem z istotą metryki jako źródła informacji o całym postępowaniu, które doprowadziło do ostatecznego rozstrzygnięcia, metryki odzwierciedlającej wszystkie czynności postępowania podjęte w sprawie i wskazującej wszystkie osoby, które te czynności podjęły, w aktach sprawy powinna znajdować się jedna metryka odzwierciedlająca zarówno czynności postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i postępowania odwoławczego, jeśli takie było prowadzone. Takie rozumienie art. 66a § 1, 2 i 3 k.p.a. i art. 171a o.p. potwierdzają słowa użyte przez ustawodawcę w tych przepisach i ich formy gramatyczne: „metrykę sprawy”, „metryka sprawy”, itd., a nie „metryki sprawy”. Wykonując zatem ustawowe nakazy wyrażone w art. 133 k.p.a. i art. 227 o.p., organ I instancji przekazuje odwołanie wraz z aktami sprawy i zawartą w niej metryką, natomiast organ odwoławczy po ich otrzymaniu na bieżąco tę metrykę powinien aktualizować.


Prowadzenie jednej metryki jest szczególnie pomocne i ważne dla sprawy, której rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne wielokrotnie były zaskarżane w toku instancji, a organy II instancji wydawały rozstrzygnięcia kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. lub art. 233 § 2 o.p. Tymczasem w praktyce niektóre organy odwoławcze zakładają i prowadzą własne metryki „sprawy odwoławczej”, której nie dołączają do akt zwracanych organom I instancji . Może się zatem zdarzyć – a wielokrotne wydawanie decyzji kasacyjnych w jednej sprawie jest problemem częstym , krytykowanym w piśmiennictwie i powszechnie znanym i obywatelom, i organom administracji publicznej , i sądom administracyjnym – że w jednej sprawie administracyjnej będzie założonych i prowadzonych kilka, a może nawet kilkanaście metryk. Taka praktyka wyraźnie sprzeczna z brzmieniem przepisów art. 66a k.p.a. i art. 171a o.p. ustawy jest tłumaczona interpretacją § 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9.03.2012 r. w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony , i § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 1.03.2012 r. o tym samym tytule . Przepis § 3 rozporządzenia z 9.03.2012 r. stanowi: „Wyłączenie obowiązku prowadzenia metryki sprawy odnosi się także do akt postępowań odwoławczych, zażaleniowych oraz postępowań, o których mowa w art. 145, art. 154, art. 155, art. 161, art. 162 i art. 163 k.p.a., które dotyczą spraw rozpatrywanych przez organ I instancji na podstawie przepisów zawartych w wykazach, o których mowa w § 2”. W § 1 rozporządzenia Ministra Finansów po 13 punktach, w których wymieniono rodzaje spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony, zastrzeżono: „z wyjątkiem sprawy załatwianej w postępowaniu odwoławczym, w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej albo postanowienia ostatecznego oraz uchylenia albo zmiany decyzji ostatecznej albo postanowienia ostatecznego”. Tak zredagowany przepis dowodzi, że ministrowie, wydając akty wykonawcze do ustaw, nie rozumieli brzmień upoważniających ich przepisów i metrykę związali z organem i etapem postępowania, a nie ze sprawą i jej aktami. Potwierdza to, niestety, także ogólnie dostępne pismo Ministra Finansów z 7.03.2012 r., w którym zastrzeżono: „metryka sprawy powinna być prowadzona oddzielnie dla każdego postępowania prowadzonego w trybie określonym w przepisach działu IV ustawy – Ordynacja podatkowa, np. postępowania w I instancji, postępowania odwoławczego, postępowania w trybach nadzwyczajnych” .


6. Sprawy, w aktach których zakłada się metryki


Przepis o metryce został wprowadzony do dwóch ustaw regulujących postępowania administracyjne: do kodeksu postępowania administracyjnego oraz do ordynacji podatkowej. Czy to jednak oznacza, że metrykę należy zakładać i prowadzić w każdej sprawie, jaką organy administracji publicznej w szerokim tego słowa znaczeniu prowadzą na podstawie tych ustaw?


Zakres przedmiotowy kodeksu ustawodawca wyznaczył poprzez art. 1 i 2. W katalogu zamkniętym wskazał cztery postępowania unormowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. postępowanie administracyjne ogólne nazywane inaczej orzeczniczym czy jurysdykcyjnym bądź po prostu postępowaniem administracyjnym . Pod tym pojęciem należy rozumieć „postępowanie w sprawach, w których organ administracyjny jest powołany do wydania opartego na prawie władczego orzeczenia, ustalającego uprawnienia i obowiązki w stosunku łączącym organ administracyjny i indywidualną jednostkę administrowaną – do wydania aktu administracyjnego” . Celem postępowania administracyjnego jest „ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej” w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym jest każde postępowanie, w którym łącznie są spełnione cztery ustawowe przesłanki. Są nimi: prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., pozostawanie tej sprawy we właściwości tego organu, indywidualny charakter sprawy oraz istnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego dających podstawę do rozstrzygnięcia tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

W art. 1 pkt 3 k.p.a. ustawodawca wskazał, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między funkcjonalnymi organami administracji publicznej. W pkt 4 art. 1 k.p.a. wymieniono kolejne postępowanie normowane przepisami kodeksu – postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Zupełnie odrębnie ustawodawca wymienił jeszcze jedno postępowanie uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże jego odrębność została podkreślona w ewidentny sposób. Po pierwsze, wymieniono je w odrębnym przepisie – w art. 2 k.p.a., po drugie użyto słowa „ponadto”, wskazując, że jest to regulacja dodatkowa, a po trzecie wyraźnie zaznaczono, że jest ona zawarta w odrębnym dziale VIII.


Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozdział i dział, do którego dodano przepis o metrykach, nie powinno budzić wątpliwości, że metryki mają być zakładane i prowadzone tylko w aktach spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Postępowanie jurysdykcyjne jest normowane przepisami zawartymi w dziale II k.p.a., natomiast w postępowaniach orzeczniczych czynności procesowe mają być utrwalane w formie protokołów. Ponadto – jak wskazywał projektodawca – dane zawarte w metrykach mają umożliwić identyfikację osób, których wpływ na decyzję miał doprowadzić do wyrządzenia szkody.

Postępowanie w sprawie rozpatrzenia sporu o właściwość jest zawsze związane z konkretną sprawą administracyjną. Taki spór rozpatrywany zgodnie z art. 22 k.p.a. nie może mieć charakteru generalnego czy abstrakcyjnego. Można uznać, że taki spór jest etapem postępowania orzeczniczego. Z tego powodu osoby, które brały udział w czynnościach procesowych związanych z rozpatrzeniem takiego sporu, oraz dokonywane przez nie czynności powinny być ujawnione w metryce. Natomiast postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem odrębnym od postępowania orzeczniczego, co do zasady, postępowaniem uproszczonym i kończy się czynnością materialno-techniczną, jaką jest wydanie zaświadczenia, bądź aktem indywidualnym odmawiającym wydania zaświadczenia w ogóle, bądź zaświadczenia żądanej treści. Odmowa ta przyjmuje jednak postać nie decyzji administracyjnej, lecz postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). A zatem zakładanie metryk w sprawach wydawania zaświadczeń nie ma podstawy prawnej.


W ordynacji podatkowej uregulowano postępowanie orzecznicze kończące się decyzją rozstrzygającą sprawę podatkową, czyli postępowanie podatkowe (dział IV), postępowanie dotyczące interpretacji przepisów prawa podatkowego (dział I rozdział 1a art. 14a–14p), postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń (dział VIIIa), czynności sprawdzające (dział V), zagadnienia kontroli podatkowej (dział VI). W odniesieniu do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń w art. 306k, w przypadku zaś czynności sprawdzających w art. 280, a kontroli skarbowej w art. 292, mimo odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów zawartych w rozdziale 9 działu IV, wyraźnie zastrzeżono: „z wyłączeniem art. 171a...”. W odniesieniu do interpretacji przepisów prawa podatkowego w art. 14h ustawodawca wymienił, że w sprawach dotyczących interpretacji indywidualnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 120, art. 121 § 1, art. 125, art. 129, art. 130, art. 135–137, art. 140, art. 143, art. 165a, art. 168, art. 169 § 1–2, art. 170–171 oraz przepisy rozdziałów 5, 6, 10 i 23 działu IV. Brakuje zatem odesłania do stosowania przepisu dotyczącego metryki, który jest zawarty w art. 171a znajdującym się w rozdziale 9 działu IV o.p. Wola ustawodawcy nieprowadzenia metryki w aktach takich spraw została w przepisach ordynacji podatkowej wyraźnie wyrażona.


Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa należy stwierdzić, że nie ma prawnego obowiązku zakładania metryki w aktach postępowań skargowo-wnioskowych. Jak już zostało podkreślone wcześniej, ustawodawca unormował to postępowanie odrębnie i zaznaczył, że regulacja ta jest zawarta jedynie w dziale VIII k.p.a. Przepisy tego działu na mocy art. 3 § 1 pkt 2 mają zastosowanie również wobec skarg dotyczących działalności organów podatkowych. Wśród przepisów zawartych w dziale VIII k.p.a. jedynie w art. 237 § 4 jest odesłanie do stosowania przepisów działów wcześniejszych kodeksu. Ustawodawca, wprowadzając przepis o metryce do działu regulującego postępowanie orzecznicze, nie odesłał jednocześnie do stosowania tej normy poprzez nowelizację jakiegokolwiek przepisu działu VIII k.p.a. Wszystkie czynności procesowe postępowania skargowo-wnioskowego są uregulowane odrębnie – np. przekazanie według właściwości (art. 231 i art. 243 k.p.a.), wymogi formalne skargi czy wniosku oraz pozostawienie skargi czy wniosku bez rozpoznania (§ 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 8.01.2002 r. ), terminy załatwiania skargi czy wniosku (art. 237 i art. 244 k.p.a.), elementy zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi czy wniosku (art. 238 k.p.a.). W dziale VIII nie ma ani przepisu nakazującego zakładać metryki w aktach postępowań skargowo-wnioskowych, ani też w żadnym przepisie nie sformułowano odesłania do odpowiedniego (bądź wprost) stosowania art. 66a k.p.a.


A jednak w piśmiennictwie zostało wyrażone kategoryczne stwierdzenie, że obowiązek prowadzenia metryk dotyczy także akt postępowań skargowo-wnioskowych. Jego autor wywodzi w sposób następujący: „opierając się na art. 66a (z uwagi na posługiwanie się przez ustawodawcę w tym przepisie pojęciem «sprawy i postępowania administracyjnego»), można by uznać, że w pojęciu tym mieści się także postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Literalna treść ustawy nowelizującej (art. 3) wskazuje, że «w przypadku spraw, o których mowa w art. 1 i art. 2 [k.p.a. – przyp. red.] będących w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, metrykę sprawy zakłada się w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy». W przepisie tym jest więc wprost mowa o art. 2 k.p.a., który stanowi, że kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (dział VII)” .


Należy stanowczo takie stwierdzenie zanegować. Jest ono bowiem wynikiem oczywistych błędów w czytaniu i interpretowaniu jednoznacznego przepisu. W art. 3 ustawy nowelizującej, tzn. ustawy wprowadzającej nowe przepisy i do kodeksu postępowania administracyjnego, i do ordynacji podatkowej, ustawodawca wprost wskazuje sprawy, o których mowa w art. 1 i art. 2, ale nie „kodeksu postępowania administracyjnego”, jak twierdzi kategorycznie cytowany interpretator (i nawet wpisuje to w treść przepisu), lecz właśnie tejże ustawy nowelizującej.

W jej art. 1 określono zmiany wprowadzane do ustawy „z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego”, a w art. 2 ustawy nowelizującej wymieniono zmiany dokonywane „w ustawie z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa”. W art. 3 ustawy z 15.07.2011 r., czyli tzw. ustawy nowelizującej, wyrażono zatem następujący nakaz: W przypadku spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji prowadzonych na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego i takich spraw podatkowych prowadzonych na podstawie ordynacji podatkowej metrykę zakłada się w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Warto przypomnieć nakaz zawarty w § 22 r.z.t.p.: „1. W przepisach ogólnych można zamieścić odesłanie do innej ustawy lub do postanowień, o których mowa w § 4 ust. 2, tylko wtedy, gdy uregulowania w nich zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane ustawą. 2. W odesłaniu, o którym mowa w ust. 1, jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określa się zakres spraw, dla których następuje to odesłanie”.

Cytowany autor w sposób całkowicie dowolny przypisał ustawodawcy zamiar odesłania do jednej z wielu tysięcy ustaw, choć bez wymienienia jej tytułu, sobie zaś przypisał zasługę odgadnięcia, o jakiej ustawy art. 1 i art. 2 chodzi. Całkowicie błędnie przyjął on jednak, że ustawodawca odsyła do art. 1 i art. 2 nie ustawy nowelizującej, lecz jednej z dwóch ustaw nowelizowanych, tj. kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże, jeżeli w art. 3 jakiejkolwiek ustawy ustawodawca odsyła do regulacji zawartej „w art. 1 i w art. 2”, to jedyna uprawniona interpretacja to taka, która prowadzi do wniosku, że jest to art. 1 i art. 2 tej samej ustawy, a nie innego, odrębnego aktu prawnego.


7. Wyjątki od zasady prowadzenia metryk

Ustawodawca określił ogólny obowiązek zakładania i prowadzenia na bieżąco metryk spraw administracyjnych i podatkowych. Projektodawca tej zmiany przypisał metrykom niewiarygodną moc sprawczą polegającą na „ograniczeniu zjawiska korupcji” i dokonaniu „szybszej realnej zmiany postaw urzędniczych” . Dziwi zatem, że z góry założono jednocześnie, iż w aktach wielu spraw takie metryki nie powinny być prowadzone. W obydwu nowych przepisach – art. 66a k.p.a. i art. 171a o.p. – zawarto upoważnienia dla właściwych ministrów, by wydali oni rozporządzenia określające rodzaje spraw, „w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy” zostanie wyłączony.


Co ciekawe, kryterium, według którego ministrowie powinni wyselekcjonować takie sprawy, zostało określone w sposób następujący: „ze względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw”. Z przepisów tych (§ 5 art. 66a k.p.a. i § 5 art. 171a o.p.) wynika, że zdawano sobie sprawę z tego, iż wykonanie nowych obowiązków przez organy będzie się wiązało z pewnymi nakładami. Warto zatem postawić pytanie, dlaczego projektodawca zapewniał: „Projektowane rozwiązania (...) nie powinny również generować dodatkowych kosztów po stronie administracji publicznej. (...) W szczególności nie stworzy nowych kosztów wprowadzenie obowiązku prowadzenia w ramach akt sprawy administracyjnej metryki administracyjnej. Nie ma podstaw, by twierdzić, że istotne nowe koszty miałyby być związane z czynnością wpisania w metryce nazwisk i czynności osób kształtujących w określony sposób treść rozstrzygnięcia w sprawie”.


Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

@page_break@

Irena Lipowicz, zwracając uwagę na oceny rzeczywistych finansowych i organizacyjnych skutków legislacji jako na słaby punkt polskiego procesu stanowienia prawa, podkreśliła, że projektodawca bezkarnie może twierdzić – wbrew oczywistym faktom – że projekt nie spowoduje skutków finansowych. Parlament bowiem rzadko kwestionuje takie twierdzenia. „Kancelaria Sejmu nie jest w ogóle wyposażona w zawodowy zespół analityczny, który byłby w stanie ocenić skutki projektu poselskiego” .


Zastanawia również, kto (zapewne minister), ale przede wszystkim według jakich kryteriów ma oceniać, czy dany rodzaj sprawy jest prosty. Praktycy doskonale wiedzą, że wśród jednolitych rodzajowo spraw mogą występować zarówno bardzo proste, jak i wyjątkowo skomplikowane stany faktyczne lub prawne. Prowadzone w tych samych rodzajowo sprawach postępowania mogą się znacząco różnić stopniem skomplikowania. Kolejne kryterium „powtarzalny charakter sprawy” może budzić już tylko zażenowanie. Organy administracji publicznej prowadzą postępowania w sprawach indywidualnych, ale właściwość tych organów wpływa na to, że sprawy te mają charakter powtarzalny . Biorąc pod uwagę np. taki fakt, że SKO w Łodzi w 2012 r. rozpoznało 1708 spraw z zakresu pomocy społecznej, a zaledwie jedną z kategorii „rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo”, tylko tej ostatniej można ewentualnie przypisać cechę „niepowtarzalna”. Jednak i to rozumowanie można by podważyć, chcąc je doprecyzować poprzez odpowiedź na pytanie: niepowtarzalna, ale w jakim okresie?


Ministrowie, interpretując ustawowe kryterium, w rozporządzeniach nie wskazali wprost rodzajów spraw, lecz wymienili kilkaset przepisów ustaw i rozporządzeń (w tym rozporządzeń unijnych) stanowiących podstawy rozstrzygania spraw, w aktach których nie należy zakładać i prowadzić metryk. Bezspornie retoryczne jest pytanie, jak to działanie ocenić w świetle § 3 r.z.t.p.? Przepis ten zawiera jednoznaczny nakaz: „Ustawa powinna być tak skonstruowana, aby od przyjętych w niej zasad regulacji nie trzeba było wprowadzać licznych wyjątków”.


8. Wadliwość metryk


W państwach europejskich jest zauważalna tendencja do odformalizowania i uproszczenia procedur administracyjnych. Polski ustawodawca zdaje się realizować dokładnie przeciwne cele. Analizowane przepisy określające nowe obowiązki w żaden sposób nie wpływają na zwiększenie gwarancji procesowych, nie usprawniają postępowań administracyjnych, nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcia spraw administracyjnych czy kompetencje organów. Wadliwe prowadzenie metryki sprawy, pomijanie w niej nakazywanych przez ustawodawcę wpisów, a nawet całkowite ignorowanie nowego ustawowego obowiązku nie ma żadnego wpływu na trwałość czy legalność decyzji, jak również na jej obowiązywanie czy wykonalność. Wprowadzając nowe obowiązki, ustawodawca nie określił żadnych sankcji w przypadku ich niewypełnienia. Nie określono ani żadnych nowych uprawnień organów odwoławczych, ani nie dodano nowej podstawy uzasadniającej wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności decyzji. Przypisując jednak w projekcie nowym obowiązkom ogromne znaczenie, próbuje się narzucić interpretację nowych przepisów zgodną z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu projektu, mimo że jest ona sprzeczna z brzmieniem samych przepisów ustawowych.


W doktrynie wyrażono sprzeciw wobec odchodzenia od wykładni gramatycznej na rzecz wykładni systemowej i celowościowej, jeżeli w następstwie tego zostaje wypaczony sens instytucji procesowych. Pogląd ten odnosił się, co prawda, do interpretacji przepisów określających uprawnienia strony , ale można go odnieść także do wykładni nowych przepisów, jakimi są art. 66a k.p.a. i art. 171a o.p. E. Iserzon zwracał uwagę, że w procesie stosowania prawa może powstać i nierzadko powstaje sprzeczność między zasadą celowości i zasadą praworządności, a nakaz ścisłego przestrzegania przepisu prawa „może stać się nieraz w konkretnym przypadku przeszkodą do zrealizowania stojącego przed organem administracji zadania” . Autor ten podkreślał jednak z całą stanowczością, że naruszenie praworządności „wyrządza państwu większą szkodę niż niewykonanie poszczególnego zadania” . Tymczasem błędy w procesie legislacyjnym, w wyniku którego wprowadzono analizowane zmiany do ustaw procesowych, narzucanie organom obowiązków odmiennych niż wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz mających swoje źródło w anonimowym uzasadnieniu projektu ustawy, powodują, że urzędnicy zgadują, jakie działania mają podejmować. Czynią to jednak w sposób zagrażający zasadzie praworządności.


9. Ocena procesu legislacyjnego

Na marginesie powyższych rozważań warto podkreślić, że przepisy o metrykach zostały wprowadzone do kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej wskutek uchwalenia przez parlament ustawy, której projekt złożyła „Komisja Nadzwyczajna «Przyjazne Państwo» do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji”. Pragnę zawnioskować, by w nazwie komisji sejmowej ani w uzasadnieniach projektów aktów prawnych (a szczególnie przy formułowaniu celów ustaw) nie używać sformułowań „ograniczanie biurokracji”, „zwalczanie biurokracji” czy innych podobnych. Szczególnie osoby odpowiadające za tworzenie prawa administracyjnego w Polsce nie powinny zapominać, że traktowanie słowa „biurokracja” jako synonimu negatywnych cech administracji jest przyjęte w języku potocznym, ale wynika z niezrozumienia tego, na czym polega biurokracja i biurokratyczne załatwianie spraw.


Żaden chyba z posłów będących członkami komisji mającej na celu ograniczanie biurokracji nie chciałby być uznany za osobę, która nie rozumie, co chce ograniczać. Zgadzam się z poglądem wyrażonym w piśmiennictwie, że mimo iż przypisywanie słowom zbędnego znaczenia zdarza się i jest do przyjęcia w języku codziennym, to nie powinno do niego dochodzić w języku prawnym. Prawo jako instrument regulacji musi być w maksymalnym stopniu precyzyjne .

Trudno, jak widać, oczekiwać racjonalnych projektów ustaw od komisji, która w samej swojej nazwie używa słów, których znaczenia nie rozumie. Biurokracja, czyli organizacja biurokratyczna, jest niczym innym jak materializacją koncepcji państwa prawnego, formą władzy racjonalnej. Cechy przypisywane biurokracji przez niemieckiego historyka i ekonomistę Maxa Webera powinny być nie zwalczane, lecz wzmacniane. Byłoby wręcz wskazane, aby polską administrację wyróżniały takie cechy, jak: podporządkowanie regułom prawa, racjonalność, ciągłość, bezstronność, szybkość, odpowiedzialność, uczciwość, jawność, realizowanie zadań publicznych, a nie interesów własnych, przygotowanie, a nie dyletantyzm i ignorancja, sprawiedliwe procedury, a nie klientelizm i partyjniactwo. Czy naprawdę powinno się powoływać komisję w Sejmie RP, aby tworzyła projekty ustaw ograniczających m.in. sprawiedliwe procedury, szybkość, bezstronność i racjonalność w administracji publicznej? Czy naprawdę metryki spraw administracyjnych mają służyć tym celom?


To nie sama biurokracja jest groźna, lecz jej przerosty określane mianem biurokratyzmu. „Biurokratyzm jest następstwem błędów popełnianych w trakcie formalizowania organizacji. Należą do nich: nadmierna liczba, szczegółowość i rygorystyczność przepisów, a także nierównomierność sformalizowania poszczególnych części organizacji. Przestrzeganie przepisów staje się celem wewnętrznym dominującym w organizacji, który uniemożliwia spełnianie przez nią funkcji wobec otoczenia zewnętrznego, będących racją i sensem jej powołania” .


Wydaje się, że niezrozumienie pojęć, którymi projektodawcy się posługują, jest widoczne także przy porównaniu treści uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej nakaz prowadzenia metryk z treścią przepisów uchwalonych wskutek uwzględnienia tego projektu. Należy podkreślić, że w demokratycznym państwie prawa, o jakim stanowi art. 2 Konstytucji RP, jest wymagane nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami wynikającymi z istoty takiego państwa unormowanie postępowania, ale także prawidłowe i ścisłe stosowanie go w praktyce . W przypadku metryk spraw na negatywną ocenę zasługuje zarówno proces unormowania tego zagadnienia, jak i interpretacja obowiązującego przepisu dokonywana przez organy administracji publicznej (w tym ministrów) oraz niektórych autorów. Analizowana nowelizacja sama w sobie stała się karykaturą celów, jakimi była uzasadniana. Zwalczając biurokrację stanowiącą metodę sprawnego załatwiania spraw, wzmocniono biurokratyzm, którego cechą jest m.in. „nadmierne pisemne dokumentowanie i uzasadnianie zgodności własnych działań z obowiązującą formalnie procedurą” .

10. Podsumowanie

Ramy niniejszego opracowania pozwalają jedynie na zasygnalizowanie kilku problemów wynikających ze stosowania zaledwie jednego wprowadzonego do dwóch ustaw procesowych nakazu. Już jednak one pozwalają na sformułowanie tezy, że po raz kolejny nieprzemyślana, oparta na błędnych tezach nowelizacja nie pozwala na osiągnięcie zamierzonych przez projektodawcę celów , znacznie natomiast i zupełnie niepotrzebnie komplikuje prowadzenie postępowań administracyjnych.

Sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem dokonanej nowelizacji a brzmieniem przepisów będzie prowadzić do rozbieżności w ich stosowaniu. Biorąc pod uwagę liczbę prowadzonych postępowań administracyjnych, w tym podatkowych, przez wszystkie organy administracji publicznej w szerokim tego słowa znaczeniu w Polsce, nowe przepisy o metrykach błędnie interpretowane staną się jedynie źródłem chaosu, ogromnych różnic w ich stosowaniu, a nie zwiększą „poczucie odpowiedzialności urzędników” , nie będą „promować najbardziej rzetelnych urzędników wydających decyzje zgodnie z prawem” i nie przyczynią się do „szybszej realnej zmiany postaw urzędniczych” ani też prawdopodobnie nie będą miały pozytywnego wpływu „na ograniczenie zjawiska korupcji” .

W praktyce organy administracji publicznej będą prowadziły metryki zgodnie z zaleceniami osób je kontrolujących i dokonywaną przez nie interpretacją. Czy jest to wizja działań właściwych w państwie prawnym? Czy taka praktyka nie będzie sprzeczna z zasadami państwa prawnego? Należy jedynie mieć nadzieję, że kontrolujący będą stosowali prawo – przepisy ustaw, a nie podporządkowywali się woli politycznej i tezom zawartym w uzasadnieniu projektu ustawy.