Wspieranie rozwoju obszarów wiejskich ma na celu unijny program LEADER realizowany przez kraje członkowskie UE. Opiera się on przede wszystkim na partnerstwie terytorialnym i inicjatywach oddolnych, aktywizujących lokalne społeczności do tworzenia i realizowania strategii wykorzystującej zasoby i potencjał gmin. Kluczowymi jednostkami w ramach tej inicjatywy są Lokalne Grupy Działania, które opracowują i realizują lokalne strategie rozwoju służące finansowaniu projektów wspierających rozwój lokalny kierowany przez społeczność (RLKS), zarządzają funduszami pochodzącymi z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.

- Zmiany w otoczeniu prawnym LGD spowodowały szereg negatywnych skutków, przede wszystkim chaos w pozyskiwaniu uchwał samorządów w sprawie ich przystąpienia do tzw. nowych LGD. Ostatecznie doprowadziło to do wypowiedzenia przez Zarządy Województw niektórych umów ramowych zawartych w 2024 r. na łączną kwotę ponad 32 mln euro i powstania tzw. białych plam, czyli obszarów nieobjętych żadną lokalną strategią rozwoju, co pozbawiło mieszkańców 51 gmin z województw podlaskiego i małopolskiego realnych możliwości ubiegania się o wsparcie w ramach RLKS - wskazuje NIK.

Zmiany z naruszeniem przepisów unijnych i absurdy

Nowelizacja ustawy RLKS  z 2022 r. wynikała m.in. z niezbędnych do wprowadzenia w życie zmian w związku z przedłużeniem realizacji PROW na kolejne lata oraz koniecznością wyboru nowych strategii realizowanych przez LGD w nowej perspektywie finansowej. Jak podaje Izba, w ustaleniach pokontrolnych, w lutym 2021 r. z inicjatywy Ministerstwa pojawiła się propozycja zmiany ustawy RLKS, polegająca na usunięciu zapisu o treści: „wszystkie gminy, na obszarze objętym wnioskiem o przyznanie pomocy ze środków PROW są członkami (partnerami) wnioskodawcy i nie są członkami (partnerami) innych wnioskodawców wsparcia przygotowawczego PROW’. Zamówiono też kosztowne (141,5 tys. zł) badanie ewaluacyjne pn. „Określenie optymalnego modelu funkcjonowania Lokalnych Grup Działania w nowej perspektywie finansowej oraz ocena jakości i efektywności ich funkcjonowania”.

- Autorzy badania zarekomendowali, aby w skład zarządu nie wchodzili przedstawiciele samorządów lokalnych lub – w wersji mniej radykalnej – aby prezesem zarządu była osoba wywodząca się z sektora społecznego, posiadająca doświadczenie w kierowaniu organizacjami społecznymi. Zdaniem ekspertów takie regulacje zmniejszyłyby nadmierny wpływ sektora publicznego w Lokalnych Grupach Działania. Rekomendacji tej jednak nie wykorzystano – wskazuje Izba.

- Nowe regulacje umożliwiły realizowanie Lokalnej Strategii Rozwoju na terenach gmin bez udziału tych gmin, a nawet wbrew ich woli. Zmianę przyjęto, mimo że rozwiązania naruszające przepisy unijne zostały dostrzeżone na etapie prac legislacyjnych m.in. przez Senat RP, Polską Sieć LGD, przedstawicieli władz publicznych szczebla lokalnego i regionalnego, a także przez Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi Komisji Europejskiej – wytyka Izba. Przypomina, że Prezes Polskiej Sieci LGD przestrzegał, że proponowane zmiany mogą przyczynić się do utraty podejścia oddolnego, jednej z kluczowych zasad LEADER a zwiększenie roli instytucji państwowych w LGD osłabi partycypacyjny charakter LSR i może zachwiać osiągniętą równowagą i wspólnym wysiłkiem poszczególnych sektorów na rzecz zrównoważonego rozwoju obszaru. Z własnej inicjatywy pozyskał stanowisko Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi Komisji Europejskiej, z którego wynikało, że „udział władz lokalnych (gmin, okręgów etc. odpowiednio) wraz z udziałem przedstawicieli sektora prywatnego jest wymagany rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów”. Jako że sektor publiczny reprezentowany w LGD powinien być jak najbliżej społeczności lokalnej – w Polsce jest to gmina.

- W reakcji na zaprezentowane stanowisko Ministerstwo dodało w dokumentacji konkursowej zapisy dotyczące obowiązku dostarczenia do Zarządu Województwa (w terminie 60 dni od zawarcia umowy ramowej) dokumentów potwierdzających członkostwo wszystkich gmin objętych obszarem LSR, jeśli nie zostały one załączone do wniosku w ramach konkursu. W przypadku braku uchwały rady gminy LGD jest zobowiązana dostarczyć do Zarządu Województwa uchwałę rady powiatu, na obszarze, którego położona jest gmina, o członkostwie powiatu w LGD. Prowadziło to do absurdu, w którym to powiat - w ocenie Ministerstwa - miał podjąć decyzję za gminę- wskazuje NIK.

Nowe LGD nie konsultowały strategii  

NIK zapytała przedstawicieli 60 gmin, które m.in. nie podjęły uchwał o członkostwie w nowych LGD lub wobec których uchwałę podjęły rady powiatów, o ocenę zmian ustawy RLKS w zakresie:

  • zniesienia obowiązku członkostwa gmin w LGD na etapie opracowania, składania i wyboru lokalnej strategii;
  • faktycznego ubiegania się LGD o podjęcie przez rady gmin uchwał w sprawie członkostwa w LGD,
  • z kierunków zmian, jakie- są potrzebne w tym obszarze. 

Ponad 83 proc. gmin (50 gmin) zmianę ustawy RLKS oceniło negatywnie, 6 pozytywnie, a 4 nie zajęły jednoznacznego stanowiska. 

  • W przypadku 53 gmin (88 proc.), nowe LGD nie konsultowały z nimi strategii ani na etapie jej opracowania, ani złożenia do udziału w konkursie. Były też przypadki, że gminom objętym obszarem LSR nie przedstawiano strategii nawet po ich wyborze do realizacji.
  • W 33 gminach nowe LGD nie zgłosiły się w sprawie podjęcia uchwał o przystąpieniu do tych LGD. W ich miejsce pozyskano uchwały rad powiatów.
  • W 27 gminach nowe grupy działania zaczęły ubiegać się o podjęcie uchwał gmin po zawarciu umów ramowych z zarządami województw. W konsekwencji 54 gminy (spośród 60) nie podjęły uchwały o członkostwie w nowych LGD. Pozostałe sześć podjęło taką uchwałę, ale wynikało to raczej z obaw o utratę dofinansowania środkami unijnymi.

W ocenie Izby, zmiana ustawy polegająca na zniesieniu obowiązku członkostwa gmin w LGD i umożliwieniu, by sektor publiczny był reprezentowany nie przez przedstawicieli władz gminy, a każdego innego przedstawiciela publicznych interesów z obszaru działania LGD, była niecelowa z punktu widzenia efektywności funkcjonowania systemu wdrażania RLKS. W zmienionym po wejściu w życie ustawy regulaminie konkursu na wybór LSR, przyjęto rozwiązania – w zakresie reprezentacji sektora publicznego – sprzeczne z przepisami rozporządzenia unijnego 2021/1060 i negatywnie wpływające na zagwarantowaną w Konstytucji autonomię gmin.

- Pozbawienie gmin wpływu na opracowanie LSR poprzez zniesienie obowiązku uczestnictwa gminy w LGD, wpłynęło na ograniczenie konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i zasady proporcjonalności jak również zasady sprawowania władzy przez społeczności lokalne w formie przedstawicielskiej podsumowuje Izba.

 

Minister został członkiem LGD  

NIK zidentyfikował potencjalne obszary sprzyjające mechanizmom korupcjogennym. Jako przykład podaje zarejestrowane w marcu 2022 r. Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania Nasza Ziemia, którego członkiem był były minister rolnictwa i rozwoju wsi i poseł na Sejm RP. Wśród pozostałych członków, zarówno zarządu jak i komisji rewizyjnej, były osoby z nim związane, np. dyrektor jego biura poselskiego czy asystent społeczny w tym biurze. W opinii NIK takie okoliczności mogą prowadzić do wystąpienia konfliktu interesów. Sytuacja, w której Minister nadzorujący system wdrażania RLKS może być jednocześnie członkiem LGD, poddaje w wątpliwość bezstronność ewentualnych decyzji i podejmowanych działań.

W woj. lubelskiego, jeden z ekspertów powołanych do komisji do spraw wyboru LSR w czasie jej prac pozostawał w stosunku zależności od ówczesnego burmistrza Radzynia Podlaskiego. W czasie dokonywania oceny lokalnej strategii rozwoju złożonej przez nowe LGD Miś i stare LGD Zapiecek, wspomniany ekspert był mieszkańcem Radzynia, pełnił funkcję prezesa PUK, w którym 100 proc. udziałów posiadało miasto. Syn ówczesnego burmistrza był natomiast członkiem Zarządu LGD Miś. W przypadku eksperta wystąpił stosunek zależności od ówczesnego burmistrza, który miał możliwość bezpośredniego wpływu na PUK, a tym samym na owego eksperta.

W styczniu ub. roku wojewoda lubelski wydał postanowienie nadzorcze w sprawie unieważnienia dwóch uchwał Rady Powiatu Radzyńskiego: w sprawie wystąpienia powiatu ze stowarzyszenia LGD Zapiecek oraz przystąpienia powiatu do stowarzyszenia LGD Miś. Wojewoda ustalił, że jeden z radnych biorących udział w głosowaniu był wiceprezesem LGD Miś, drugi członkiem komisji rewizyjnej w tym LGD, a dwóch kolejnych członkami rady tego Stowarzyszenia. Wszyscy zagłosowali „za”. Tymczasem radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego". 

NIK rekomenduje zmianę przepisów

Najwyższa Izba Kontroli wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o podjęcie działań zmierzających do zmiany ustawy RLKS w celu zapewnienia obligatoryjnego członkostwa przedstawicieli władz lokalnych szczebla gminnego w Lokalnych Grupach Działania opracowujących i realizujących LSR. Jeszcze w toku kontroli NIK z inicjatywy poselskiej do Marszałka Sejmu RP został złożony projekt ustawy o zmianie ustawy RLKS. Jego uzasadnieniem była potrzeba wyeliminowania wspomnianych wcześniej białych plam i stworzenia możliwości dokonania naboru uzupełniającego w przypadku konieczności rozwiązania umów ramowych. Nowelę Prezydent RP podpisał w listopadzie 2024 r. W konsekwencji przeprowadzony nabór uzupełniający w województwie podlaskim i małopolskim pozwolił na wybranie pięciu kolejnych Lokalnych Strategii Rozwoju. Wprowadzona zmiana w otoczeniu prawnym funkcjonowania LGD nie stanowi jednak pełnej realizacji wniosku pokontrolnego NIK.