W. Kieżun porównuje te niesprawności do najazdu „czterech jeźdźców apokalipsy biurokracji”, do których zalicza:[1]
- gigantomanię - nadmiernie rozbudowane struktury statyczne i drobiazgowa formalizacja;
- luksusomanię - kosztowne utrzymanie urzędów i kierownictwa;
- korupcję - biorącą swoje źródło w „kapitalizmie urzędniczym”;
- arogancję władzy - pogardliwy i obrażający stosunek władzy do władanych osób.

Na podstawie łatwo dostrzegalnych objawów, przekonań i emocji oraz ograniczeń poznawczych osób, zidentyfikować można i pogrupować według przyczyn, objawów i zalecanych reakcji zarządczych, upośledzenia podstawowych systemów organizacyjnych i dysfunkcjonalne zjawiska w JST, określane mianem syndromów[2].

Syndrom słabości gratyfikacji - brak odporności na bogactwo, konieczność natychmiastowego efektu.

Przyczyny - rozbudowana konsumpcja; niechęć do oszczędzania; niechęć do odraczania gratyfikacji za wysiłek; stała dostępność wszelkich dóbr; pojawienie się wolnych środków niemających konkretnego przeznaczenia.
Objawy - utrata płynności finansowej; wydatki mające zwiększyć prestiż; zwiększająca się skala wydatków i rosnące zadłużenie; przerost zatrudnienia; ekstrawagancki i wystawny styl; brak sprawnych procedur decyzji inwestycyjnych.
Reakcja - działania skłaniające do przyjęcia postawy ascetycznej poprzez np.: przedstawienie problemów innej JST; akcje informacyjne; upowszechnianie dobrych praktyk nie podlegania pokusie natychmiastowego wydawania pieniędzy.

Syndrom uodpornienia na zmianę - dwulicowość, rozdwojenie jaźni, organizacyjna schizofrenia.

Przyczyny - ignorancja procesu przygotowania i wdrożenia zmian; brak budowania zaufania i kultury zmian; raporty nieoddające prawdziwej sytuacji; pojawienie się zachowań obronnych, neutralizujących zmiany, tzn. takiej selekcji informacji i komunikowania, aby zachować pozory działania zgodnego z oczekiwaniem przełożonych.
Objawy - zachowania obronne neutralizujące zmiany, niejednoznaczny i wewnętrznie sprzeczny obraz JST; pracownicy wypełniają różne formularze bez przekonania o ich przydatności; przełożeni ignorują dane tam zawarte, albo nadają im własną interpretację; przecenianie wiedzy technicznej ponad wiedzę i umiejętności interpersonalne; kierowanie się intuicyjnymi i potocznymi prawdami o zarządzaniu.
Reakcja - wprowadzenie technologii informatycznej z dobrze rozbudowanym systemem zarządzania wiedzą; spłaszczenie struktur organizacyjnych; wyodrębnianie i usamodzielnianie wydziałów; wdrożenie procesu zmian mentalnych urzędników poprzez szkolenie, warsztaty i treningi.

Dysfunkcjonalny transfer międzydomenowy - bezkrytyczne naśladowanie zasad obowiązujących w innych sektorach, branżach i organizacjach.

Przyczyny - syndykalizm; obrona praw zatrudnionych przez zw. zawodowe; wrośnięte w kulturę myślenie o pracy jako o towarze, a nie jako służbie; błędne założenie, że przed bezrobociem uchronią układy zbiorowe pracy.
Objawy - częste zwalnianie pracowników i przyjmowanie nowych; problemy ze znalezieniem pracowników wysoko kwalifikowanych; wprowadzanie pracy etatowej tam, gdzie nie jest to uzasadnione merytorycznie; utrzymywanie anachronicznych przekonań o zatrudnieniu; mobilność pracowników niepozwalająca na budowanie trwałych więzi.
Reakcja - interwencja w kulturę w kierunku tezy „naturę pracy stanowi osoba działająca we wspólnocie”, a we wspólnocie się uczestniczy; relacje między osobami nie powinny być oparte na kontrakcie, bo kontrakt się realizuje; odstąpienie od kontraktów o charakterze roszczeniowym; doprowadzenie do współodpowiedzialności za JST.

Identyfikacja z przedmiotem posiadania lub zarządzania - brak delegowania uprawnień.

Przyczyny - kierownicy wyższego szczebla zajmują się bieżącymi problemami JST i nie mają czasu na planowanie strategii rozwojowej, czyli analizę kluczowych czynników rozwoju.
Objawy - niekompetentna lub ubezwłasnowolniona, przepracowana i zabiegana kadra kierownicza; wolny czas ukryty przez działania pozorne osób niższych szczebli; lęk i przesadna ostrożność w działaniach; kompleks wyższości albo niższości; brak komunikacji pomiędzy działami; pracownicy nie mają obrazu całości JST.
Reakcja - wyeliminowanie ze stanowisk w urzędach i jednostkach organizacyjnych osób, które nie potrafią pracować w zespole, znalezienie godnych następców. @page_break@

Łapownictwo - korupcja, każde wykorzystywanie posiadanej władzy w interesie prywatnym, ustalanie warunków współpracy, wydeptywanie ścieżek.

Przyczyny - osoby biorące łapówki ze względu na aspiracje przewyższają ich możliwości; osoby dające łapówki, pozostające w przekonaniu o konieczności ich dawania; otoczenie zachęcające lub tolerujące takie zachowania, głoszące slogany lub kreujące stereotypy; rosnący etatyzm; rosnąca liczba regulacji prawnych.
Objawy - skomplikowana i nieuzasadniona procesami wykonawczymi struktura organizacyjna; lęk przed ujawnianiem tajemnic; brak zainteresowania konkurencyjnością; poszukiwanie osób, którym wręcza się łapówki; budowanie stereotypu o konieczności „wydeptywania ścieżek”, „ustawiania się”, „docieranie do właściwych ludzi”; dominujące przekonanie o liczących się „układach”; przejmowanie firm publicznych przez osoby związane z władzą.
Reakcja - oszacowanie zjawiska; wprowadzenie maksymalnej przejrzystości systemów wewnętrznych; ujawnianie tego, co było dotychczas tajemnicą; kształcenie pracowników i rozwój ich kompetencji; dawanie dobrego przykładu przez kierownictwo; zapewnienie pracownikom godziwej płacy; zapewnienie pracownikom jasnego planu ich rozwoju, zbieżnego z aspiracjami; stworzenie kanału zapewniającego zbieranie informacji o nieprawidłowościach.

Syndrom deficytu uwagi organizacyjnej - nieadekwatność struktury organizacyjnej, chaos organizacyjny.

Przyczyny - brak właściwej selekcji, porządkowania i rangowania informacji pochodzących z otoczenia; brak postrzegania JST w kontekście strategicznej wizji przez osoby zarządzające.
Objawy - niewydolność wewnętrznego systemu zarządzania w stosunku do zwiększania się ilości problemów decyzyjnych; podejmowanie wielu nieskoordynowanych działań; marnotrawienie (a nawet kradzież) zasobów; akcyjność i impulsywność działań, przy braku konsekwencji do ich finalizacji; wykorzystywanie chaosu do robienia własnych interesów; tworzenie się „dworu” mającego dostęp do decydenta.
Reakcja - wyodrębnienie strategicznego poziomu zarządzania, wskazującego ogólne kierunki działania oraz zapewniającego autonomię i możliwości decyzyjne na poziomie, na którym najłatwiej dostrzec zmieniającą się sytuację; zbudowanie racjonalnej struktury organizacyjnej i zapewnienie koordynacji pomiędzy szczeblami zarządzania w oparciu o zasadę pomocniczości.

Syndrom zaniku odpowiedzialności - syndrom „rób ta co chceta”.

Przyczyny - niedostrzeganie mniej oczywistych celów JST; brak dbałości o potrzeby społeczne, emocjonalne, rozwój psychiczny i duchowy pracowników i mieszkańców.
Objawy - marnotrawienie czasu na sprawy niezwiązane z pracą przez niektórych pracowników; zabieganie i przepracowanie pozostałych pracowników; niechęć i uprzedzenia do młodych pracowników; słabo rozwinięta i przypadkowa rekrutacja; nieumiejętne wdrażanie pracowników; brak indywidualnych planów i ścieżek rozwoju.
Reakcja - poznanie struktury myślenia osób zarządzających; pogłębienie i uszczegółowienie badań kwestionariuszowych; poznanie indywidualnych potrzeb rozwojowych (coachingu); dostrzeżenie nowych pracowników przez kierowników; wysłuchanie spostrzeżeń nowych pracowników.

Wyrobnictwo - teoria X wg McGregora, tayloryzm.

Przyczyny - niski poziom intelektualny pracowników; mechanizacja i specjalizacja pracy; zatrudnienie na tych samych stanowiskach przez wiele lat; ubezwłasnowolnienie myślowe pracowników; myślą - jedynie kierownicy; brak rozumienia sensu swojej pracy przez pracowników; długa tradycja zatrudniania w tej samej organizacji; dziedziczenie schematów myślowych; mylenie tradycji z dawnymi latami świetności.
Objawy - brak lojalności, protesty, presja na zakładanie związków zawodowych, agresywne i roszczeniowe nastawienie, negowanie sensowności wszelkich działań; nieadekwatność kompetencji kierowniczych, wieloszczeblowa struktura organizacyjna z wysokimi płacami wyższego kierownictwa; inwigilacja pracowników; poczucie elitarności absolwentów niektórych szkół, np. MBA.
Reakcja - upodmiotowienie pracowników; odejście od rozkazu, jako podstawowej formy komunikacji na rzecz dialogu; odbieranie i analizowanie wszystkich komunikatów wysyłanych przez pracowników (werbalnych, niewerbalnych); wdrożenie systemu zarządzania opartego na teorii behawioralnej (HR); zarządzanie wiedzą w JST.

Zespół manchesterski - „ziemia obiecana”, krwiożerczy kapitalizm.

Przyczyny - przekonanie o cudownej roli rynku i ceny jako jego regulatora; wiara, że wszystko można kupić i sprzedać; idealizacja zysku, jako celu działania.
Objawy - ukrywanie braku kompetencji; usprawiedliwianie ignorancji przez ideologię; narastające zaleganie z płatnościami; częste łamanie prawa i z tym związane wizyty różnych kontroli finansowych; konflikty z lokalną społecznością; frustracja i narzekania na otoczenie zewnętrzne.
Reakcja - zmiany w postrzeganiu otoczenia; zrozumienie potrzeby dostosowania świadczonych usług do potrzeb odbiorców; przejście do strategicznego postrzegania JST; postrzeganie rachunku kosztów jako środka do określania strategii i społecznej odpowiedzialności JST. @page_break@

Alkoholizm organizacyjny.

Przyczyny - przenoszenie schematów życia towarzyskiego do kultury organizacyjnej JST; akceptacja picia alkoholu w pracy jako testu wiarygodności współpracowników; traktowanie alkoholu jako czynnika integrującego; utrwalanie obyczajowości picia alkoholu z różnych okazji; wpływ kultury organizacyjnej określonych grup społecznych.
Objawy - przekonanie, że nie da się uniknąć picia alkoholu w pewnych okolicznościach; uzależnienie działań wykonawczych od powiązań nieformalnych; słabo sformalizowane powiązania wewnętrzne i zewnętrzne; brak asertywności pracowników; nieuwzględnianie w strategii JST stanu zdrowia społeczeństwa; rodzina i relacje z najbliższymi są mniej ważne od relacji organizacyjnych w miejscu pracy.
Reakcja - uświadomienie problemu i analiza skali zjawiska; wdrożenie systemów ochrony narażonych pracowników; rezygnacja ze współpracy z grupami preferującymi alkohol; wprowadzenie świadomej polityki negowania alkoholu; zwiększenie dbałości o umacnianie więzi pracowników z ich rodzinami.

Panaceum - cudowny, złoty środek.

Przyczyny - marzenia o rozwiązaniu problemów za pomocą radykalnego, drogiego, ale łatwego w użyciu narzędzia; marketing firm sprzedających panacea i firm doradczych; chęć zrobienia dobrego wrażenia.
Objawy - masowe nabywanie sprzętu komputerowego; budowanie sieci komputerowych; wprowadzanie systemów - ISO, TQM, BSC, CRM; znaczne koszty inwestycji utrudniające wycofanie się z podjętej decyzji; brak oceny ich przydatności; fetyszyzacja panaceum przez wąską grupę ich zwolenników.
Reakcja - przyznanie się do niewiedzy; zapoznanie się ze sposobem działania panaceum, zrozumienie i ocena jego przydatności; racjonalizacja istniejącego systemu informatycznego; wdrożenie systemu przez firmę zewnętrzną; dostosowanie tempa wdrożenia innowacji do umiejętności pracowników.

Absolutyzowanie wskaźników - fikcja nadzoru korporacyjnego.

Przyczyny - zbyt ogólnikowe zapisy w statutach i regulaminach organizacyjnych.
Objawy - faktyczny brak nadzoru korporacyjnego; brak uwzględniania praw i interesów innych podmiotów niż akcjonariusze; efekty myślenia grupowego, tzn. dochodzi do podejmowania takich decyzji, których nie podjąłby samodzielnie żaden z członków grupy; niejasność procesów wyborczych członków władz.
Reakcja - doprecyzowanie dokumentów formalnych do dobrych praktyk; zapewnienie udziału niezależnych członków w składzie zarządu i radzie nadzorczej; zapewnienie jawności procesów wyborczych i procesów decyzyjnych.

Syndrom grupowego podejmowania decyzji - syndrom myślenia grupowego.

Przyczyny - dążenie do konsensusu przeważa nad dążeniem do podjęcia możliwie najlepszej decyzji, dominacja partii, partykularyzm określonej grupy lub lidera.
Objawy - przedwczesne decyzje (grupa stara się jak najszybciej znaleźć rozwiązanie), lobbowanie za decyzjami partykularnymi, wydłużenie procesu decyzyjnego, zacieranie odpowiedzialności za skutki decyzji, tendencja do obrony interesów osoby lub grupy.
Reakcja - upowszechnienie konsultacji społecznych jako formy dialogu, jawność życia społecznego w JST.



___________________
Przypisy:
[1] W. Kieżun, Sprawne zarządzanie organizacją. Zarys teorii i praktyki, SGH, Warszawa 1998, s. 375-376.
[2] W niniejszym opracowaniu posłużono się klasyfikacją opracowaną przez R. Stockiego, Patologie organizacyjne – diagnoza i interwencja, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2005.

Henryk Gawroński

Artykuł jest piątym z serii artykułów dotyczących kwestii praktycznej organizacji systemu kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego

Pisaliśmy o tym również:
Złamanie zasad kontroli zarządczej wpływa na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
 Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (I): zasady kontroli
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (II): system wyznaczania celów i zadań
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (III): identyfikacja ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (IV): analiza i reakcja na ryzyko
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (VI): odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego
  Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VII) – ocena istotności ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VIII) - dokumentacja systemu