Jednakże, ustawowe zdefiniowanie tej kontroli jako: ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy, oznacza że ocena skuteczności systemu kontroli zarządczej odbywać się będzie przez kryterium efektu działania tego systemu wobec celów JST jako całości, a nie przez kryterium pisemności procedur kontroli, jak to było określone w poprzednio obowiązującej ustawie.
 

W tym kontekście za najistotniejszy element kontroli zarządczej w JST należy uznać system wyznaczania celów i zadań w samorządowych jednostkach organizacyjnych, a także system monitorowania realizacji tychże celów i zadań. Należy przy tym przyjąć, że ustawodawca świadomie odstąpił od formalizowania prezentacji procedur kontroli na rzecz jej adekwatności, skuteczności i efektywności, niezależnie od ilości przepisów i instrukcji, ich szczegółowości, ani też rygorystyczności egzekwowania.

Tak rozumiana kontrola zarządcza w JST może być porównywana do realizowanej w sektorze niepublicznym funkcji controllingu, który stanowi zaplecze informacyjne realizacji funkcji kierowniczych i obejmuje w szczególności:

  • udział w opracowywaniu i koordynacji planów,
  • sprawozdawczość wewnętrzną i zewnętrzną oraz interpretację wyników,
  • badanie i analizę otoczenia,
  • samokontrolę, nadzór, monitoring, audyt i inne czynności służące zapewnieniu realizacji celów organizacji.


Specyfika ustroju JST wymusza organizację kontroli zarządczej na dwóch poziomach: na poziomie jednostek organizacyjnych powołanych do wykonania zadań (I poziom) oraz na poziomie JST jako całości (II poziom), co potwierdza pkt 2 wstępu do „Standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych”, które stanowią załącznik do komunikatu Ministra Finansów z 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. M.F. Nr 15, poz. 84). Standardy dostępne są również na stronie Ministerstwa Finansów. 

Standard nr 6 spośród ww. standardów stanowi że:

  1. Cele i zadania należy określać jasno i w co najmniej rocznej perspektywie.
  2. Wykonanie zadań należy monitorować za pomocą wyznaczonych mierników.
  3. W jednostce nadrzędnej lub nadzorującej należy zapewnić odpowiedni system monitorowania realizacji celów i zadań przez jednostki podległe lub nadzorowane.
  4. Zaleca się przeprowadzanie oceny realizacji celów i zadań uwzględniając kryterium oszczędności, efektywności i skuteczności.
  5. Należy zadbać, aby określając cele i zadania wskazać także jednostki, komórki organizacyjne lub osoby odpowiedzialne bezpośrednio za ich wykonanie oraz zasoby przeznaczone do ich realizacji.


Z praktycznego punktu widzenia, nowa ustawa nie nakłada obowiązku budowania całego systemu kontroli zarządczej od podstaw. Oznacza to, że wprowadzone zarządzeniami właściwych kierowników w JST jako całości, czy w jej jednostkach organizacyjnych procedury, w postaci powszechnie stosowanych nośników norm prawnych w praktyce administracyjnej, to jest instrukcji, regulaminów, zakresów czynności, upoważnień, ksiąg jakości i innych dokumentów organizacyjnych, zachowują swoją ważność, a należy je jedynie zweryfikować pod względem ich przydatności w osiąganiu celów i zadań jednostki.

Niemniej jednak nową procedurą jest właśnie określanie tychże celów i zadań. Zgodnie ze standardami Unii Europejskiej (Rozporządzenie Rady WE nr 1605/2002, Dz. U. L 248 z 2002 r.) cele powinny spełniać warunek SMART, czyli być: specific – specyficzne, dokładnie określone; measurable – mierzalne; agread – uzgodnione; realistic – realne; timed – określone w czasie. W świetle powyższych standardów wydaje się konieczne opracowanie na II poziomie kontroli zarządczej w JST, a do zastosowania we wszystkich jednostkach organizacyjnych, instrukcji albo innego dokumentu w sprawie zasad i trybu wyznaczania celów jednostki, określenia mierników ich realizacji oraz zasad monitorowania ich osiągnięcia.

W JST, w szczególności na poziomie gminy i powiatu, jako cele można wskazać zapewnienie dostarczenia usług publicznych w zakresach kompetencyjnych zadań własnych wynikających z tzw. ustaw kompetencyjnych, czyli odpowiednio: o samorządzie gminy, powiatu, czy województwa oraz w zakresach kompetencji zadań zleconych odrębnymi ustawami. Na poziomie celów zadania te mogą być grupowane w stosunkowo jednorodne funkcje, ale wydaje się, że poziom funkcji powinien wyróżniać co najmniej pięć obszarów:

  • zarządzanie budżetem;
  • zapewnienie i utrzymanie ładu przestrzennego;
  • zapewnienie i utrzymanie infrastruktury technicznej;
  • zapewnienie i utrzymanie infrastruktury społecznej;
  • zapewnienie i utrzymanie porządku publicznego.


Jako zadania należy wskazać obszary działalności jednostki służące realizacji celów i funkcji wynikające z przepisów prawa, statutów i innych dokumentów. W zadaniach o dużej złożoności wskazane jest wyodrębnienie podzadań, czy konkretnych działań, jeśli można im przyporządkować przynajmniej jeden konkretny cel szczegółowy. 

Wykaz tychże funkcji, zadań, podzadań, czy działań dla każdej jednostki organizacyjnej JST (również w ramach urzędu czy starostwa), którą kieruje pracownik zatrudniony na kierowniczym stanowisku urzędniczym (zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych) powinien stanowić załącznik do ww. instrukcji i powinien być corocznie weryfikowany. Z praktycznego punktu widzenia weryfikacji tej należy dokonywać po przyjęciu budżetu JST na dany rok, w tym po zatwierdzeniu planów finansowych jednostek organizacyjnych.

Każde zadanie winno mieć swoją nazwę oraz być scharakteryzowane w zakresach:

  • jakiego celu, czy realizacji jakiej funkcji dotyczy dane zadanie;
  • zastosowanych mierników realizacji zadania, w tym: nazwa miernika, jego wartość z roku poprzedzającego rok planowany, wartość planowana do osiągnięcia w danym roku i ewentualnie – wartość planowana do osiągnięcia w roku następnym, a także źródła pozyskiwania danych do oceny, sposób prezentacji i adresatów informacji o uzyskanych efektach;
  • wskazania osoby i komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację zadania.
  • formy, zakresu, częstotliwości i adresatów składanych sprawozdań z realizacji zadania.


Zgodnie z przedstawionym standardem kontroli zarządczej, oceny realizacji celów i zadań należy dokonywać uwzględniając kryterium:

  • oszczędności, gdzie zbadaniu podlega możliwość zastosowania tańszych i prostszych metod, technologii itp., w oparciu o zasadę minimalizacji kosztów przy określonym celu;
  • efektywności, gdzie zbadaniu podlega adekwatność zaangażowanych środków w stosunku do osiągniętych efektów użytecznych dla społeczeństwa lokalnego jako całości;
  • skuteczności, gdzie zbadaniu podlega stopień osiągnięcia celów, a pierwszej kolejności, czy podejmowanie zadania było w ogóle celowe i czy osiągnięty efekt był potrzebny.

Wynikająca ze standardu konieczność zapewnienia systemu monitorowania efektów kontroli zarządczej w jednostce nadrzędnej może być zapewniona poprzez:

  • udział odpowiednich osób funkcyjnych zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych urzędu JST, nie wykluczając wójta (burmistrza, prezydenta miasta, starosty, marszałka) w planowaniu celów i mierników ich osiągania przez kierowników podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych;
  • udział ww. osób w ocenie i zatwierdzaniu okresowych sprawozdań z osiągania celów i zadań;
  • audyt wewnętrzny, który z założenia skupia się na ocenie stopnia realizacji celów JST.


Henryk Gawroński

Artykuł jest drugim z serii artykułów dotyczących kwestii praktycznej organizacji systemu kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240)
Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84.)


Pisaliśmy o tym również:
Złamanie zasad kontroli zarządczej wpływa na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (I): zasady kontroli
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (III): identyfikacja ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (IV): analiza i reakcja na ryzyko
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (V): reakcja na patologie organizacyjne
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (VI): odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego

  Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VII) – ocena istotności ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VIII) - dokumentacja systemu