Przytoczone określenie czerpie swą istotę z nauki o zarządzaniu w powiązaniu z nauką administracji. Najogólniej, przez kontrolę rozumie się badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym, ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności oraz przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu (Boć, 2004). W ujęciu czynnościowym przez kontrolowanie rozumie się proces mający na celu zapewnić, aby faktycznie podejmowane działania były zgodne z planowanymi, ułatwić kadrze kierowniczej sprawdzenie skuteczności czynności związanych z wykonywaniem wszystkich funkcji zarządzania oraz podjęcie ewentualnych działań korygujących.
 

Kontrola wykorzystuje rozwiązania uzyskane w wyniku realizacji pozostałych funkcji zarządzania – planowania, organizowania i kierowania ludźmi. Odgrywa także służebną rolę w stosunku do tych funkcji, a mianowicie (Przybyła, 2003):

  • czerpie normy ustalone w ramach planowania (cele, zadania, mierniki), organizowania (zasady wewnętrznej organizacji), kierowania ludźmi (wzorce postępowania, kryteria ocen pracowników, system bodźców motywacyjnych);
  • dostarcza informacji zwrotnych, niezbędnych dla prawidłowego przebiegu całego procesu zarządzania odnoszących się do procedury planistycznej, przebiegu procesu organizowania, budowy i kształtu struktury organizacyjnej, prawidłowości budowy systemów motywacyjnych oraz doboru członków organizacji.


Istotę kontrolowania można przedstawić także poprzez wskazanie funkcji, a mianowicie spełnia ona funkcje (Chrisidu-Budnik i inni, 2005):

  • informacyjną – polegającą na dostarczaniu informacji dotyczących stanu, przebiegu i skutków działań;
  • instruktażową – wyrażającą się w doradzaniu kontrolowanemu, instruowaniu go, udzielaniu mu stosownej pomocy;
  • pobudzającą, czyli stymulującą podnoszenie poziomu motywacji kontrolowanych do sprawniejszych działań;
  • profilaktyczną, której istota tkwi w eksponowaniu zapobiegania niekorzystnym zjawiskom.


Przedstawiona wyżej istota kontrolowania obejmuje, identyfikowane odrębnie w nauce administracji, cechy kontroli i nadzoru. Z jednej strony kojarzy się z kryteriami kontroli w administracji publicznej, takimi jak: legalność, rzetelność udokumentowania, celowość i gospodarność, przejrzystość i jawność, a z drugiej strony wskazuje się na uprawnienia władcze kontrolującego, takie jak: dostarczanie informacji decyzyjnych, instruktaż, profilaktyka negatywnych zdarzeń. Obydwa skojarzenia są poprawne. Kontrola zarządcza to podstawa sprawnego, opartego na „regule 3 E” (Kieżun, 1998), zarządzania, a więc:

  • efektywnego (celowego, skutecznego);
  • ekonomicznego (korzystnego, oszczędnego);
  • etycznego (zgodnego z uznawanymi wartościami).


Aby zrealizować cele JST, nie wystarczają dobre chęci. Kontrola zarządcza ma, co do zasady, charakter kontroli wewnętrznej, ale mogą być tu wykorzystywane instrumenty kontroli zewnętrznej, np. audyt certyfikujący jakość pracy urzędu JST lub samorządowej jednostki organizacyjnej. W tym znaczeniu kontrola ta obejmuje również:

  • nadzór – obejmujący działania kontroli sensu stricto, która wówczas jest sposobem zbierania informacji w celu podjęcia władczych działań weryfikujących;
  • controlling – obejmujący szereg funkcji stanowiących zaplecze informacyjne realizacji funkcji kierowniczych, to jest planowania strategicznego i operacyjnego, organizowania oraz kierowania ludźmi;
  • audyt – obejmujący badanie i ocenę adekwatności i skuteczności systemu kontroli wewnętrznej, identyfikacji i zarządzania ryzykiem oraz jakości realizowanych zadań;
  • zarządzanie ryzykiem – poprzez tworzenie i weryfikacje swoistych węzłów kontroli tam, gdzie jest to potrzebne, czyli tam, gdzie można się spodziewać nieprawidłowości.


Wprowadzając termin kontroli zarządczej w miejsce wcześniejszej kontroli finansowej, ustawodawca zmierza do usprawnienia zarządzania w sektorze publicznym, w tym również w sektorze samorządowym, poprzez ewolucyjne odchodzenie od zasad idealnej biurokracji weberowskiej w kierunku modelu menedżerskiego. Kontrola zarządcza, poprzez jej dopasowanie do rzeczywistych potrzeb, może pomóc zwolennikom i liderom zmian w JST, a za ich pośrednictwem wszystkim interesariuszom tych jednostek, we wdrożeniu myślenia strategicznego, które charakteryzuje oryginalność, kreatywność i siła wyobraźni, chęć tworzenia czegoś nowego oraz umiejętność jego urzeczywistniania. Myślenie strategiczne to zdolność do postrzegania, uświadamiania sobie, rozumowania i wnioskowania o charakterze diagnostyczno-prognostycznym. Polega ono na interdyscyplinarnym podejściu do zjawisk i procesów zachodzących w każdej JST, a zawierających dużą liczbę czynników nieznanych lub niepewnych. Efektem myślenia strategicznego jest bowiem „mapa zależności” stworzona w umyśle samorządowego menedżera publicznego.


Bibliografia:

  • 1. Boć J. (red.), Administracja publiczna, Kolonia Limited, Wrocław 2004, s. 327.
  • 2. Chrisidu-Budnik A., Korczak J., Pakuła A., Supernat J., Nauka organizacji i zarządzania, Kolonia Limited, Wrocław 2005.
  • 3. Kieżun W., Sprawne zarządzanie organizacjami, SGH, Warszawa 1998.
  • 4. Przybyła M. (red.), Organizacja i zarządzanie. Podstawy wiedzy menedżerskiej, AE, Wrocław 2003.


Henryk Gawroński


Artykuł jest pierwszym z planowanej serii artykułów dotyczących kwestii praktycznej organizacji systemu kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240)


Pisaliśmy o tym również:
Złamanie zasad kontroli zarządczej wpływa na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (II): system wyznaczania celów i zadań
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (III): identyfikacja ryzyka
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (IV): analiza i reakcja na ryzyko
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (V): reakcja na patologie organizacyjne
Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym (VI): odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego
Kontrola zarządcza w samorządach terytorialnych (VIII) - dokumentacja systemu