Pytanie:
Czy kodeks etyki radnych jest aktem prawa miejscowego? Czy można go przyjąć w formie uchwały?
Odpowiedź:
Nie. W judykaturze oraz piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, iż aktem prawa miejscowego jest uchwała, która zawiera co najmniej jedną normę prawną wydaną na podstawie upoważnienia ustawowego, o charakterze generalnym (ogólnym), abstrakcyjnym i powszechnym (obowiązuje na terenie całej lub wyodrębnionej powierzchni j.s.t.) oraz została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przyjmuje się, że kodeks etyki nie ma charakteru normatywnego i jest (tylko) dobrowolnym podporządkowaniem się radnych określonym zasadom etycznym (moralnym), mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej, a jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest odpowiedzialność polityczna. W obowiązującym stanie prawnym żaden podmiot nie ma ustawowej kompetencji do uchwalania kodeksów etycznych radnych gminy, powiatu czy województwa, przy zastrzeżeniu (zgodnie z doktryną).
Uzasadnienie:
Czy kodeks etyki można przyjąć w formie tzw. uchwały zwykłej? Na tak postawione pytanie nie można odpowiedzieć jednoznacznie. Wbrew zasadzie, że Polska jest państwem unitarnym, w którym obowiązuje jednolity system prawny, uchwały wprowadzające kodeksy etyki - czy w ogóle regulacje dotyczące dyscyplinowania radnych - są różnie traktowane przez organa nadzoru i sądy administracyjne w poszczególnych województwach. W obrocie prawnym funkcjonują uchwały, które nie zostały zakwestionowane w trybie nadzoru i regulują etyczne uwarunkowania funkcjonowania radnych w konkretnych j.s.t. Zapisy zawierające zasady etycznego/nieetycznego zachowania się radnych "zdarzają" się również w statucie j.s.t. który jest aktem prawa miejscowego. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały warto skonsultować z właściwym dla swojej j.s.t. organem nadzoru (wojewodą) czy nie zostanie zakwestionowana.
Stan taki jest efektem wyroku NSA z 17 maja 2006 r. (II OSK 287/06), w którym znajdujemy tezy: (w odniesieniu do radnych gminnych), że:
1) Uchwalenie Kodeksu etyki radnych należy do "spraw publicznych o znaczeniu lokalnym", niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów (art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).
2) Kodeks etyki radnych jest niewładczym aktem samozwiązania się radnych, jego znaczenie polega na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych określonym, wybranym zasadom etycznym, mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej (służby publicznej) a jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest odpowiedzialność polityczna radnych.
NSA stanął na stanowisku, że w odniesieniu do kodeksów etycznych radnych nie ma podstaw do nadawania im charakteru normatywnego, i że mają one charakter szczególnych, wewnętrznych, samoistnych norm samorządowych, zobowiązujących wyłącznie radnych, a nie wszystkich członków wspólnoty samorządowej do określonych zachowań. Nie narusza prawa nawiązanie w takiej uchwale do ogólnych zakazów regulowanych ustawami szczególnymi czy odwołanie się do obowiązków wynikających ze ślubowania radnych.
Uchwalenie kodeksu nie wyłącza (...) odpowiedzialności karnej radnych, gdy zachowanie naruszające postanowienia kodeksu prowadzi jednocześnie do naruszenia przepisów karnych – ta odpowiedzialność nie jest jednak wynikiem naruszenia postanowień kodeksu etyki. Należy zgodzić się z NSA, że uchwalanie kodeksów etycznych radnych należy do standardów demokratycznej Europy, potwierdzonych Europejskim Kodeksem Postępowania dotyczącym politycznej uczciwości wybieranych reprezentantów lokalnych i regionalnych, przyjętym 17 czerwca 1999 r. przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy w Strasburgu. Polemizując ze stanowiskiem NSA należy wskazać, że sedno problemu tkwi w pytaniu, czy w polskim systemie prawnym jest możliwe: nie samozobowiązanie się lecz de facto – nałożenie przez większość radnych zobowiązań/ograniczeń (to, że mają one "tylko" charakter etyczny lub moralny jest bez znaczenia) na wszystkich radnych (kolejnych kadencji) w formie aktu samoistnego.
Przepisy prawa nie dają radzie upoważnienia do ustanawiania i stosowania środków dyscyplinujących nawet wobec radnych, którzy w potocznym rozumieniu nie wywiązują się ze swoich obowiązków, np. z uczestnictwa w sesjach rady i pracy w komisjach. Nawet diety, co do zasady, nie powinny/nie mogą być potrącane radnym z tytułu absencji w posiedzeniach organów j.s.t. Ich zróżnicowanie może wynikać jedynie z faktu przyznawania za (różną/różnie) wykonaną pracę (np. ważność pełnionych funkcji, częstotliwość udziału w komisjach, itd.).
