Kiedy gmina może zakręcić kran?

Przeciągające się upały oraz widmo suszy mogą spowodować utrudnienia w dostawach wody. Organy gminy nie są bezradne w takich sytuacjach i w celu zaspokajania potrzeb mieszkańcw mogą wydać przepisy porządkowe.

Problemy z zaopatrzeniem mieszkańców gminy w wodę pitną uwidaczniają się przede wszystkim w okresie letnim, gdy nastają dokuczliwe upały. Dodatkowo problemy z niemodernizowanymi wodociągami, wzrastająca liczba mieszkańców i konieczność zakupu wody u innych jednostek samorządu terytorialnego mogą wymóc na władzach gminy podejmowanie działań nadzwyczajnych.

Na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może stanowić przepisy porządkowe (w drodze uchwały – art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ), jeżeli uzna, że jest to niezbędne dla życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Dodatkowo materia, której dotyczą przepisy porządkowe, nie może być uregulowana w odrębnych ustawach ani innych przepisach powszechnie obowiązujących. Ponadto przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ). Szczególną regulację zamieszczono w art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , zgodnie z którym w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (burmistrz, prezydent miasta), w formie zarządzenia. Zarządzenie to podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ), a wówczas rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej (art. 41 ust. 4). Ustawa przewiduje także dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek przesłania przepisów porządkowych do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu (art. 41 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym ).

Analogiczne rozwiązanie zamieszczono w art. 41 i 42 ustawy o samorządzie powiatowym , z tą różnicą, że poszerzono katalog przesłanek, przy spełnieniu których rada powiatu może wydać przepisy porządkowe, o ochronę mienia obywateli oraz ochronę środowiska naturalnego, z zaznaczeniem, że przyczyny te muszą wystąpić na obszarze więcej niż jednej gminy.

Skoro zarówno gmina jak i powiat mogą stanowić przepisy porządkowe, pojawia się pytanie, kto może stanowić przepisy nakładające ograniczenia w korzystaniu z wody. Analiza ustawy o samorządzie gminnym i u.s.p. wyraźnie wskazuje na gminę jako podmiot właściwy w tej sprawie. To na gminie spoczywa obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji (art. 7 ust. 1 pkt 3). Co prawda zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. gospodarki wodnej (art. 4 ust. 1 pkt 12), jednak odnosi się to raczej do materii regulowanej  Prawem wodnym niż do zaopatrywania mieszkańców powiatu w wodę.

Aby móc wydać przepisy porządkowe muszą być spełnione dwie przesłanki. Pierwszą jest ochrona życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, drugą: nieuregulowanie danego zakresu spraw w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Należy pamiętać, że przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie, uchybienie którejkolwiek z nich będzie skutkowało nieważnością uchwały. W przypadku aktów dotyczących ograniczenia w korzystaniu z wody trudno sobie wyobrazić, w naszej strefie klimatycznej, sytuację bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Dlatego przy ustanawianiu ograniczeń należałoby kierować się ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, rozumianego jako „stan, w którym ogół społeczeństwa i jego interesy, jak też państwo ze swoimi celami mają zapewnioną ochronę od szkód zagrażających im z jakiegokolwiek źródła” (Kotulski M., Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, Samorząd Terytorialny 2001, nr 11).

W kwestii nieuregulowania danej sprawy w innych przepisach powszechnie obowiązujących należy wziąć pod uwagę zarówno ustawy, rozporządzenia, jak i akty prawa miejscowego o zasięgu ponadgimnnym, czyli prawo stanowione przez powiat lub wojewodę na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), gdyż samorząd województwa nie może stanowić przepisów porządkowych. Skoro jednak ograniczenie korzystania z wody nie należy do kompetencji powiatu, jedynym rozpatrywanym źródłem regulacji mogą być akty powszechnie obowiązujące na terenie całego kraju oraz rozporządzenia porządkowe wydawane przez wojewodę. Należy zaznaczyć, że niedopuszczalne jest powtarzanie w przepisach porządkowych norm zapisanych w ustawach. Działanie takie stanowi rażące naruszenie prawa i skutkować będzie stwierdzeniem nieważności przez wojewodę na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym .

Przepisy porządkowe wydaje w formie uchwały rada gminy, natomiast wyjątkowo może uczynić to wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym ), jednak tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z przypadkiem niecierpiącym zwłoki. Za takowy należy uznać „sytuację faktyczną, gdy zagrożone są dobra wymienione w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym , a niepodjęcie bezzwłocznych działań poprzez wydanie przepisów porządkowych rodzi wysokie prawdopodobieństwo naruszenia wymienionych dóbr ustawowo chronionych” (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lipca 2008 r. sygn. ON-I-0911/344/08, LEX nr 492927). Ponadto niemożliwe musiałoby być zwołanie posiedzenia rady gminy, gdyż trudno uznać za prawidłową sytuację, gdy w gminie jednocześnie dwa różne organy pełnią funkcje prawodawcze.

Zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powinno zostać zatwierdzone na najbliższej sesji rady gminy, w przeciwnym wypadku utraci moc obowiązującą (art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym ). W orzecznictwie podniesiono pogląd, iż „dopuszczalne jest zatwierdzenie przez radę gminy tylko takiego zarządzenia porządkowego, które zarówno w dniu wydania, jak i w dniu zatwierdzenia odpowiada obu przesłankom określonym w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. SA/Wr 1306/92, LEX nr 10358). Rada gminy nie pełni funkcji organu nadzorczego względem wójta; jej uchwała nie ma na celu stwierdzenia czy zarządzenie było wydane zgodnie z prawem, czy nie. Rada ma jedynie określić, czy zarządzenie powinno dalej obowiązywać, a jeżeli nie, ma wyznaczyć termin utraty mocy obowiązującej, zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym . Nadzór nad działaniami tak wójta, jak i rady gminy, pełni wojewoda i to on ocenia akty wydawane przez te organy co do zgodności z prawem.

Istotną kwestią jest możliwość stanowienia sankcji za naruszenia gminnych przepisów porządkowych. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Tym samym organy gminy przy stanowieniu sankcji winne są respektować normy zawarte w prawie o wykroczeniach, bowiem „uchwalenie uchwałą sankcji w wysokości nie przewidzianej przez ustawodawcę oraz przejęcie przez radę gminy roli organu wymierzającego grzywnę narusza podstawowe zasady praworządnego wymiaru sprawiedliwości” (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ośrodek zamiejscowy w Katowicach z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. SA/Ka 100/91, LEX nr 25966). Do nałożenia grzywny uprawnieni są funkcjonariusze Policji (art. 95 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848) oraz straży gminnej, jeżeli takowa została utworzona na ternie danej gminy (art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, Dz. U. Nr 127, poz. 779). Warto jednak zaznaczyć, że w praktyce poprzestaje się na upomnieniach pod adresem mieszkańców łamiących zakaz, a grzywna znajduje zastosowanie w przypadku uporczywego naruszania prawa.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.)