Po 50 latach publicznej gospodarki mieszkaniami ustawodawca musiał określić zasady najmu lokali jako jednego z popularniejszych tytułów prawnych do zajmowania mieszkania w Polsce. Przełomowym aktem prawnym w tym zakresie była ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.). W miejsce administracyjnych decyzji przydziału mieszkania jako źródło praw i obowiązków powróciła umowa najmu. Oczywiście zrezygnowano również z możliwości kwaterowania ludzi we wszystkich lokalach, niezależnie od formy własności. Jednak właśnie w założeniach tej ustawy tkwił błąd, który rzutuje również na obecną sytuację rozbieżności w wysokości opłat za najem mieszkania. Ustawodawca wprowadził dwie kategorie czynszu – wolny i regulowany. Czynsz wolny nie został ograniczony w żaden sposób; jego wysokość miała podlegać zasadzie swobody umów zawartej w art. 353 Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem za konkretne unormowanie co do wysokości czynszu wolnego uznać przepisu art. 20 ust. 3 ustawy o najmie i dodatkach mieszkaniowych stanowiącego, iż: „Wysokość czynszu powinna uwzględniać stan techniczny i położenie domu, powierzchnię i wyposażenie lokalu oraz inne czynniki podwyższające lub obniżające jego wartość użytkową”, ponieważ zabrakło jego konkretyzacji. Czynsz wolny dotyczył nowych umów zawieranych w przypadku mieszkań, które nie stanowią własności publicznej. Natomiast w ramach zasobu publicznego (przede wszystkim lokali gminnych) wprowadzono czynsz regulowany, określając, jak ma być kalkulowany, oraz ograniczając jego wysokość do 3% wartości odtworzeniowej lokalu w skali roku. Jednocześnie jednak zaburzono powyższy podział, ponieważ do umów najmu w budynkach prywatnych, w których najemcami były osoby, którym lokale te przydzielono w drodze decyzji administracyjnej, wprowadzono do końca roku 2004 czynsz regulowany. Ponadto z mocy tej samej ustawy umowy najmu nawiązane na podstawie dotychczasowych decyzji administracyjnych stały się umowami na czas nieokreślony.

Jakie były praktyczne skutki dokonania takiego podziału? Stawki czynszu wolnego nie podlegały jakiejkolwiek kontroli, poza prawami rynku. W dużych miastach przewyższały one czynsz regulowany kilkanaście bądź kilkadziesiąt razy. Ze względu na podaż przewyższającą popyt stawki czynszu ustalali dowolnie właściciele mieszkań. W takiej sytuacji właściciel kamienicy w zależności od tego, czy w danym lokalu mieszka osoba z przydziałem, czy wybrany przez niego najemca płacący czynsz wolny, uzyskiwał znacząco różne przychody. Trudno się dziwić, że właściciele starali się pozbyć dawnych najemców wszelkimi sposobami, również nielegalnie.

Ponieważ po upływie ochronnego okresu w roku 2005 problem najemców w budynkach prywatnych nie został rozwiązany, ustawodawca kilkukrotnie nowelizował obowiązującą ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71 poz. 733 ze zm.) ustalającą sposób podwyżek czynszu, w celu ograniczenia ich wysokości. Ponadto ocenę zasadności i prawidłowości podwyżek czynszu dla tych najemców poddano kontroli sądowej. Jednak dopiero od dnia 1 stycznia 2007 r. w ustawie o ochronie praw lokatorów… określono składniki czynszu, wśród nich „godziwy zysk”, jaki mogą uzyskać wynajmujący. Na nieokreślony charakter tego pojęcia wskazał w wystąpieniu z dnia 18 stycznia 2007 r. do Ministra Budownictwa Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO-549187-V-KD/07). W jednym z pierwszych wyroków dotyczących oceny prawidłowości podwyżki czynszu wydanym przez Sąd Rejonowy w Tarnowie (VII C – upr 90/07) Sąd wskazał w uzasadnieniu możliwość odniesienia pojęcia „godziwości zysku” do wysokości średniego oprocentowania bonów skarbowych Ministerstwa Finansów. Jednocześnie sąd zwrócił uwagę na brak w tej kwestii orzecznictwa. Jest to oczywiście prawda, ale wynikająca z owego „grzechu pierworodnego”. Czy bowiem „godziwy zysk” nie powinien stanowić elementu czynszu wolnego, od momentu jego zaistnienia przed 14 laty? Prawdopodobnie do chwili obecnej judykatura dokonałaby wyczerpującego wyjaśnienia pojęcia „godziwego zysku”. Ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw od stycznia 2008 r. wprowadzono obowiązek przekazywania przez zarządców nieruchomości danych o czynszach najmu lokali mieszkalnych, w powiązaniu z lokalizacją, wiekiem budynku i jego stanem technicznym oraz powierzchnią lokalu i jego standardem. Informacje te mają dwa razy w roku trafiać do właściwych miejscowo gmin. Natomiast gminy w dzienniku urzędowym województwa mają przedstawiać te dane w formie zagregowanej. W ten sposób ma powstać tzw. „lustro czynszowe”, a zebrane dane pomogą sądom w ocenie prawidłowości podwyżek czynszu. Praktyczna użyteczność tego instrumentu może być oceniona dopiero po 2–3 latach funkcjonowania. Być może będzie to użyteczne narzędzie.

Niezależnie od tego instrumentu należy zwrócić uwagę, iż w ramach konstytucyjnej ochrony lokatora wysokość czynszu wolnego powinna być również określona tak, aby jego wysokość nie była dowolna. Wszyscy najemcy powinni być chronieni w równym stopniu, uprzywilejowanie najemców z decyzją przydziału lokalu w budynkach prywatnych nie znajduje uzasadnienia konstytucyjnego. Nie znaczy to, iż nie należy udzielać pomocy tej grupie, która w większości składa się z osób niezamożnych, powinny temu jednak służyć odpowiednie konstrukcje dodatków i dopłat czynszowych. Natomiast kontrola sądowa wysokości opłat powinna dotyczyć w równym stopniu wszystkich lokatorów.

Uproszczeniem byłoby twierdzenie, iż opisany problem stanowiłby rozwiązanie problemów czynszowych, jednakże fakt, iż czynsz wolny nabrał charakteru dowolnego, na pewno stanowi dodatkowe utrudnienie dla władz gmin, które są zobowiązane w ramach zadań własnych do zapewnienia rodzinom niezamożnym lokali komunalnych. Zwiększa bowiem wydatnie grupę osób ubiegających się o najem mieszkania z zasobu gminnego, gdzie stawki czynszu nie mogą być ustalane dowolnie.


___________________________
Przypisy:
(1) Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych z dnia 2 lipca 1994 r. była nowelizowana 11 razy, a kolejna regulacja z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów… – 7 razy.
(2) W okresie obowiązywania ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów… można wskazać 6 wyroków Trybunału: z dnia 2 października 2002 r., K 48/01, z dnia 19 kwietnia 2005 r., K 4/05, z dnia 17 maja 2006 r., K 33/05, z dnia 23 maja 2006 r., SK 51/05, z dnia 11 września 2006 r., P 14/06, z dnia 9 lipca 2007 r., P 30/06 oraz postanowienie sygnalizacyjne do Sejmu RP z dnia 29 czerwca 2005 r., S 1/05.


Przydatne materiały:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)