Czy opłata za pobyt w przedszkolu drugiego i kolejnych dzieci z jednej rodziny może być niższa, niż opłata za pierwsze dziecko?


To pytanie jest niezwykle interesujące zarówno dla rodziców dzieci w wieku przedszkolnym, którzy muszą ponosić koszty pobytu dzieci w przedszkolu, jak i dla gmin prowadzących przedszkola. To gminy bowiem ustalają wysokość opłat za uczęszczanie dzieci do publicznych przedszkoli.


Gminy wprowadzają ulgi dla rodzin wielodzietnych

Na mocy przepisów ustawy o systemie oświaty (art. 14 ust. 5) rady gmin ustalają wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć zapewniający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę (który jest ustalony przez organ prowadzący i nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie). Ustalając wysokość odpłatności wiele gmin postanowiło wprowadzić ulgi dla rodziców, którzy w przedszkolu mają więcej, niż jedno dziecko. Celem takich regulacji gminnych było zachęcenie rodziców do korzystania z przedszkoli (upowszechnienie edukacji przedszkolnej, co sprzyja wyrównaniu szans edukacyjnych), ale przede wszystkim - zmniejszenie obciążeń finansowych dla rodzin wielodzietnych. Realizując te zamierzenia rady gmin podejmowały uchwały ze stosownymi regulacjami. Na ich mocy odpłatność za drugie i kolejne dziecko uczęszczające do przedszkola była zmniejszana, a w niektórych przypadkach wręcz znoszona.
 

Brak jednolitego orzecznictwa ws. przedszkolnych ulg dla rodzin wielodzietnych

Upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy uchwały nie reguluje w żaden sposób takich możliwości, tj. nie upoważnia i nie zabrania ich. Takie regulacje gminne wzbudzały więc zastrzeżenia, zwłaszcza wojewodów sprawujących nadzór nad legalnością samorządowych aktów prawnych. Wielokrotnie wojewodowie wydawali więc rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność takich przepisów lub kierowali do wojewódzkich sądów administracyjnych skargi na uchwały rad gmin. Sądy miały jednak wątpliwości co do wykładni treści przepisów i orzecznictwo nie było jednolite. Do interpretacji przepisów sądy wykorzystywały nie tylko same przepisy  ustawy o systemie oświaty  (brak upoważnienia do takiej regulacji - np. wsa w Lublinie, wyrok z 10 stycznia 2012 r., III SA/Lu 689/11), ale i zasady konstytucyjne.
 

Orzekając o nieważności przepisów wprowadzających ulgi sądy wskazywały na zasadę równości, która miałaby być naruszona przez zmniejszenie opłat tylko dla części rodziców uiszczających je. Innym argumentem była indywidualizacja i ekwiwalentność świadczeń, tj. konieczność takiego ustalenia wysokości opłaty, aby odpowiadała ona usługom świadczonym przez przedszkole - obniżenie opłaty jedynie w stosunku do niektórych dzieci przebywających w przedszkolu powoduje brak ekwiwalentności. Padały też argumenty o tym, że ulga stanowi pomoc socjalną dla rodzin, a to przeczy celowi regulacji  ustawy o systemie oświaty .
 

Z kolei sądy, które orzekały o zgodności z prawem ulg (zob. np. wyrok NSA z 26 lipca 2012 r., I OSK 997/12 lub wyrok wsa w Opolu z 17 września 2007 r., II SA/Op 308/07) wskazywały m. in. na inne rozumienie zasady równości, czyli że porównywać należy sytuację tych rodzin, w których więcej, niż jedno dziecko uczęszcza do przedszkola (a nie wszystkich, tj. także tych z jednym dzieckiem w przedszkolu, dla których ulgi nie przysługują). Podnoszone było również, że przedszkola to nie instytucje komercyjne, zatem ekwiwalentność świadczeń nie musi mieć miejsca (gminy mogą ponieść część kosztów pobytu dzieci w przedszkolu, bowiem mieści się to w zakresie ich działania). Sądy wskazywały również na konstytucyjne zasady uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji).

@page_break@

NSA: gminy mogą stosować ulgi dla rodzin wielodzietnych

W tej sytuacji Rzecznik Praw Obywatelskich, aby jednoznacznie rozstrzygnąć o możliwości
stanowienia o ulgach, złożył wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA przyjął wniosek i rozpoznał go podejmując stosowną uchwałę (I OPS 6/12 z dnia 11 grudnia 2012 r.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1  ustawy o systemie oświaty .

NSA: preferencyjne zasady dla rodzin wielodzietnych to realizacja konstytucyjnych zasad


Uzasadniając swoje stanowisko NSA wskazał - odnosząc się do kwestii zasady równości - m. in. że: "przyznanie rodzinom wielodzietnym preferencji w zakresie opłat za świadczenia przedszkolne nie jest nieuzasadnionym przywilejem, lecz realizacją konstytucyjnych zasad, zgodnie z którymi Państwo otacza ochroną i opieką rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo, a zwłaszcza rodziny wielodzietne". Natomiast w odniesieniu do ekwiwalentności świadczeń uznał, iż "zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice dzieci mają prawo wiedzieć jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty. Jednak zasada ekwiwalentności nie zostaje naruszona przez wprowadzenie ulg w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym drugiego i kolejnych dzieci z jednej rodziny".

Jakie znaczenie ma ta uchwała? Od strony formalnej, wiąże ona sądy administracyjne przy orzekaniu w podobnych sprawach. Co prawda nie wiąże ona np. organów administracji, zatem wojewodowie mogą nadal wnosić skargi do sądów administracyjnych, ale powinny one zostać oddalone. Gdyby natomiast wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przepisów rady gminy dotyczących ulg w opłacie przedszkolnej na drugie i kolejne dziecko, wówczas gmina może wnosić skargę na takie rozstrzygnięcie i powinna ona zostać przez sąd uwzględniona, tj. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zostać uchylone, a uchwała uznana za zgodną z prawem.



Konsekwencją dla gmin jest również możliwość zweryfikowania swoich uchwał pod kątem wprowadzenia ulg. Nowelizacja uchwał lub wydanie zupełnie nowych aktów prawnych zawierających odpowiednie postanowienia nie powinna być kwestionowana. Warto podkreślić, iż aby wprowadzić stosowne ulgi, wydanie nowych uchwał jest konieczne.

Uchwała NSA pozwalająca na korzystne rozumienie przepisów  ustawy o systemie oświaty  nie powoduje, że dotychczasowe wyroki sądów administracyjnych (czy także rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów) są uchylone lub przestają być skuteczne. Nie można także tych orzeczeń wzruszyć np. w trybie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego czy zwykłych środków zaskarżenia (skargi kasacyjnej - oprócz spraw, które nie są zakończone prawomocnym wyrokiem sądu, wówczas w skardze kasacyjnej można i należy powoływać się na uchwałę NSA).

Dla rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli uchwała NSA może mieć to znaczenie, że gdy gmina będzie ustalała odpłatność za pobyt dzieci w przedszkolu, mogą wskazywać na zgodność z prawem rozwiązań wprowadzających ulgi dla rodzin wielodzietnych. Oczywiście spełnienie takich wniosków czy żądań rodziców będzie zależało w znacznej mierze od możliwości finansowych gmin. Uchwała NSA nie wprowadza obowiązku ustanowienia tego typu ulg, a uznaje je za dopuszczalne, zatem nie daje żadnych możliwości dochodzenia takich roszczeń.

Na podstawie:
Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 6/12, LEX nr 1230397

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)