Obowiązujący od dnia 30 listopada br. art. 5c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) [ustawa], wprowadzony ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. poz. 1318) tworzy nową, nieznaną dotychczas tak co do formy jak i rodzaju, samorządową instytucję – gminną radę seniorów [rada seniorów].

Regulacja powstała w konsekwencji skąd inąd słusznej (wyartykułowanej w ust. 1 art. 5c ustawy) inicjatywy wsparcia solidarności międzypokoleniowej oraz stworzenia warunków do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej, jest dla pracowników, w tym prawników samorządowych, z wielu powodów, nie lada wyzwaniem.

Po pierwsze, ustawodawca mało precyzyjnie określił cel, w jakim rada seniorów może/ma być powoływana. Zinstytucjonalizowanie partycypacji społecznej osób starszych w podejmowaniu decyzji przez organy gminy to zdecydowanie nie to samo, co wyrażenie przez radę gminy, na podstawie art. 5b ustawy, zgody na utworzenie młodzieżowych rad gminy w celu edukacyjnej zabawy w samorządność.


Po drugie, konieczna jest jednoznaczna interpretacja czy przytaczane przepisy mają charakter upoważniający (kompetencyjny) dla rady gminy, czy zobowiązujący, a ich adresatem są mieszkańcy gminy – seniorzy, członkowie wspólnoty gminnej oraz podmioty działające na rzecz osób starszych. Tę dyskusyjną kwestię (miejmy nadzieję spójnie i jednoznacznie) rozstrzygną prawnicy realizujący nadzór prawny w ramach kompetencji nadzorczych wojewody. Odbędzie się to w pierwszej kolejności poprzez kwalifikowanie uchwał o utworzeniu rady seniorów oraz uchwał w sprawie jej powołania i nadania statutu jako aktów normatywnych - tzw. wewnętrznych (zwykłych) lub jako aktów prawa miejscowego, ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym i dalej orzecznictwo sądów administracyjnych. Jednakże już teraz trudno sobie wyobrazić, aby statut rady seniorów, do której mają prawo wybrać swoich przedstawicieli osoby starsze, regulujący tryb wyboru oraz zasady działania, był pozbawiony norm abstrakcyjnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Z całą pewnością statut będzie zawierał normy regulujące prawa i obowiązki obywateli. Założenie, że odpowiednie, deklaratywne zakwalifikowanie konkretnej uchwały w sprawie statutu rady seniorów będzie zależało od rodzaju zawartych w nim regulacji nie wydaje się w tym przypadku możliwe, chociażby z uwagi na zbyt ogólne zapisy ustawy.


Rada seniorów, obok posiadania oczywistego charakteru konsultacyjno- doradczego, z woli ustawodawcy posiada także bliżej nieokreślony charakter inicjatywny. Zakres przedmiotowy spraw, którymi rada seniorów będzie mogła się zajmować jest na tym etapie nieistotny, tym bardziej, że jest on praktycznie nieograniczony. Już minimum wyobraźni pozwala stwierdzić, że w skład rady seniorów wejdą lokalne (i nie tylko) autorytety, osoby bardzo aktywne, posiadające bogate doświadczenie życiowe i wiedzę. Osoby takie, z reguły dysponujące dużym zasobem wolnego czasu, w sposób naturalny będą korzystać z uprawnienia inicjatywnego. Jak daleko charakter inicjatywny „zbliży się” do inicjatywy uchwałodawczej będzie zależało tak od statutu rady seniorów, jak i od samych seniorów.

Formalizując działalność określonych środowisk, oficjalnie zawsze czyni się to z myślą o ich aktywizacji a nie neutralizacji. Skoro każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji publicznej, do zgłaszania wniosków, petycji i skarg, nikt nie może liczyć, że osoby starsze pozwolą się spacyfikować poprzez powołanie niereprezentatywnego „ciała” kolegialnego. Tym bardziej, że rady seniorów to idealne miejsce tak dla kandydatów na radnych, ex-kandydatów, którym się nie powiodło w wyborach, jak też byłych radnych lub pracowników samorządowych.@page_break@

W przedstawionym wyżej kontekście interpretacja wyspecyfikowanych kompetencji rady gminy (zapisanych w art. 5c ustawy) w odniesieniu do rady seniorów nastręcza nieprawdopodobne wręcz problemy.
1) utworzenie rady seniorów (ust. 2) (z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk);
2) powołanie rady seniorów (ust. 5) i (jednocześnie) nadanie jej statutu;
3) określenie (w statucie) trybu wyboru członków rady seniorów (ust. 5);
4) określenie (w statucie) zasad działania rady seniorów (ust. 5.);
5) (fakultatywnie, w zależności od woli rady) upoważnienie w statucie jednostki pomocniczej gminy do utworzenia rady seniorów jednostki pomocniczej, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ust. 3-5 art. 5c ustawy samorządowej (ust. 6).


Niewiadomo, dlaczego ustawodawca w jednym artykule używa dwóch określeń: utworzenie (ust. 2) i powołanie (ust. 5) rady seniorów. Kontekst, w którym określenia te zostały użyte nie pozwala przyjąć założenia, że mają one charakter tożsamy czy zamienny.
Rada gminy może utworzyć radę seniorów z własnej inicjatywy lub na wniosek (bliżej nieokreślonych) zainteresowanych środowisk. Ratunkiem dla niespójnego i nieprecyzyjnego brzmienia ust. 2 art. 5c ustawy jest przyjęcie założenia (chociaż można się spodziewać, że pojawi się pogląd przeciwny), że rada gminy nie jest związana wnioskiem tzw. zainteresowanych środowisk.

Oznacza to, że decyzja rady gminy, co do utworzenia rady seniorów, pozytywna bądź negatywna, nie będzie mogła być podważana z tytułu np. braku legitymacji środowisk, które wnioskowały o jej utworzenie. Nie będzie również konieczna (aczkolwiek możliwa) weryfikacja tej legitymacji przed podjęciem uchwały w sprawie utworzenia rady seniorów.
Przepisy ustawy nie przewidują, aby pozytywna decyzja rady gminy w formie uchwały o utworzeniu rady seniorów mogła być cofnięta.

Analiza przepisów art. 5c ustawy zawierających bardzo wiele określeń nieostrych – ustawodawca nie zdefiniował nawet w przybliżeniu pojęcia „senior” – pozwala na bardzo swobodną interpretację przepisów. Wydaje się, że ukształtowanie rad seniorów może przybierać dwa kierunki (formy).


Rada seniorów jako ciało kolegialne w składzie imiennie wskazanych osób

Pierwszy kierunek to powoływanie rad seniorów jako sformalizowanego ciała kolegialnego o imiennie ustalanym składzie (zgodnie z ustawą, przedstawicieli wybranych przez osoby starsze oraz podmioty działające na rzecz osób starszych, w szczególności organizacje pozarządowe oraz podmioty prowadzące uniwersytety trzeciego wieku), na wzór rad gminnych (podobnie jak młodzieżowe rady gminy). Powoływana na kadencję, posiadająca swoje struktury, itd. Z dostępnych w internecie podejmowanych przez rady uchwał w tej sprawie wynika, że aktualnie jest to rozwiązanie dominujące, jeżeli nie jedyne. Czy sprawdzi się w praktyce, pokaże czas.


Zobowiązanie rady gminy do określenia w statucie trybu wyboru członków rady seniorów, który ma zapewnić wykorzystanie potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także sprawny sposób wyboru członków gminnej rady seniorów, pozostawia wręcz nieograniczone pole interpretacji, które jak należy się spodziewać niczego nie wyjaśnią a co najwyżej jeszcze pogłębią wątpliwości. Przede wszystkim należy ustalić punkt wyjścia i uzmysłowić radnym, że ustawodawca nie wyposażył ich w kompetencję wyboru członków rady seniorów a „tylko” zobowiązał do ustanowienia trybu ich wyboru. To seniorzy, według zasad ustalonych przez radę gminy, mają wybierać spośród siebie przedstawicieli do rady seniorów.


Zważywszy, że zgodnie z ustawą, gminna rada seniorów powinna składać się z przedstawicieli (posiadających mandat –upoważnienie, pełnomocnictwo):
1) osób starszych;
2) podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku
zredagowanie statutu zawierającego wyartykułowane zasady ich wyboru (satysfakcjonujące wszystkie zainteresowane środowiska) może okazać się problematyczne.

Łatwo jest wykazać, że tryb wyboru członków rady seniorów powinien:
- ustalać procedury zarządzania wyborów i wyznaczania terminów przeprowadzenia czynności wyborczych,
- ustalać liczbę wybieranych członków, czas trwania kadencji rady (początek i koniec),
- wyznaczać organ przeprowadzający wybory (organ wykonawczy gminy, komisja powołana przez radę, lub inny zespół),
- usystematyzować tryb zgłaszania kandydatów,
- wyjaśniać zasady głosowania (kto, kiedy, na kogo, wybory bezpośrednie czy pośrednie, jawnie, tajnie), etc.

Zdecydowanie trudniej zasady te zredagować i zapisać w formie jednostek redakcyjnych statutu, zapewniając radzie seniorów reprezentatywność osób starszych lokalnej społeczności. Dopiero tak wybranych przedstawicieli rada gminy będzie mogła powołać w skład rady seniorów. @page_break@

W skrajnym przypadku mogą pojawić się postulaty, aby wybory miały charakter powszechny (oczywiście tylko z udziałem seniorów). Czy jednak aż takie formalizowanie powoływania organu, nieposiadającego praktycznych kompetencji jest zasadne i potrzebne?

Uprzedzając krytykę zaprezentowanego wyżej poglądu, nawet w przypadku gdy przyjmiemy, że wyborów może dokonywać rada gminy, pozostaje problem wyłaniania kandydatów. Pogląd, że rada gminy może dowolnie „sobie dobierać” osoby, które będą reprezentantami osób starszych jest absolutnie nie do przyjęcia.

Wybór określonej formy, w jakiej rada seniorów będzie powołana w danej gminie, będzie miał bardzo istotny wpływ na kształt statutu. W przypadku zasad działania gminnej rady seniorów jako stałego organu kolegialnego, rada gminy, w statucie, powinna określić tradycyjnie: organizację wewnętrzną rady, a więc sposób wyboru przewodniczącego, tryb zwoływania i przeprowadzania posiedzeń, częstotliwość posiedzeń, sposób powiadamiania członków o posiedzeniach, sposób i formy podejmowania decyzji, prowadzenia dyskusji, wskazanie siedziby, zasady obsługi administracyjno-technicznej itd. itp.
Pytanie tylko po co?


Należy także zwrócić uwagę na inny lapsus zawarty w omawianym art. 5c ustawy. Otóż z ust. 4 ustawy wynika na wprost, że do rady starszych wchodzą przedstawiciele podmiotów działających na rzecz osób starszych, przedstawiciele organizacji pozarządowych, a także podmioty prowadzące uniwersytety trzeciego wieku. By nie zaprzeczyć deklaracji, zgodnie z którą rady zostały utworzone, członek rady seniorów ma reprezentować (być przedstawicielem) słuchaczy uniwersytetu trzeciego wieku a nie podmiotu, który go prowadzi. Prawdopodobnie ustawodawca zamierzał wprowadzić regulację, aby podmioty te organizacyjnie uczestniczyły w wyłonieniu reprezentantów osób starszych, ale wyszło, jak wyszło.


Rada seniorów jako forum dyskusyjne
Wydaje się, że brzmienie przepisów dopuszcza nadanie radom seniorów także inne formy, np. formę forum dyskusyjnego, cyklicznych konferencji czy wysłuchania publicznego itp., w ramach których będą mogły aktywizować się – wypowiadać lub lobbować w sprawach ich dotyczących – przedstawiciele, jak to określił ustawodawca, osób starszych lub zainteresowanych środowisk. W takim przypadku sformalizowanie funkcjonowania rady seniorów przybierze zupełnie odmienny charakter.

Za powoływaniem rad seniorów w formie – np. sformalizowanego forum dyskusyjnego – przemawia kilka racjonalnych argumentów. Obok uniknięcia konieczności przygotowywania skomplikowanych i czasochłonnych procedur, łatwiej będzie realizować zapisany w ustawie cel: pobudzanie aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej. Powoływanie członków rad seniorów na stałe, bądź na okres kadencji w określonym z imienia i nazwiska składzie (przy bardzo trudnym do spełnienia postulacie reprezentatywności), wybranych przez zainteresowane środowiska, zawsze niesie ryzyko alienacji tych osób ze swojego środowiska. Organizacja forum dyskusyjnego powinna pozwolić na prowadzenie konsultacji, uzyskanie opinii lub wykreowanie inicjatywy rzeczywistych („aktualnych”) przedstawicieli osób starszych w sprawach dotyczących osób starszych i przedstawienie ich władzom lokalnym. Przy odpowiednim zapisaniu zasad zwoływania rady seniorów - jako forum dyskusyjnego – łatwo będzie władzom lokalnym inicjować zasięganie opinii, informacji czy przeprowadzać konsultacje w sprawach dotyczących osób starszych.

Sformalizowanie forum powinno być dokonane zgodnie z ustawą, poprzez nadanie statutu i polegać na ustaleniu w nim zasad zwoływania, ustalania porządku obrad, prowadzenia obrad, formalizowania podejmowania i sporządzania decyzji (opinii i wniosków). Uczestnikami forum (rady seniorów) będą mogły być wyłącznie osoby posiadające mandat tj. przedstawiciele osób starszych lub zainteresowanych środowisk, co nie oznacza, że muszą być to osoby imiennie powoływane w skład rady seniorów. Wydaje się, że dyspozycja zapisana w ust. 4 i 5 art. 5c ustawy zostanie wykonana, jeżeli w statucie zapiszemy, że w pracach rady seniorów udział biorą osoby, wyznaczone przez swoje środowiska, legitymujące się pisemnym pełnomocnictwem tychże środowisk. W przypadku instytucji sformalizowanych, pełnomocnictwa będą udzielać właściwe organy tych instytucji, zgodnie z obowiązującym ich statutem. Aby spełnić zaś wymóg reprezentacji osób starszych członków lokalnej społeczności, rada gminy może wprowadzić zasadę np. list poparcia wyznaczonej liczby mieszkańców gminy (seniorów w wieku powyżej …), zawierających imię i nazwisko, adres zamieszkania i numer PESEL oraz podpis osób upoważniających do występowania w ich imieniu na forum – radzie seniorów – w określonym terminie, bądź w określonej tematyce.
Zwołana zgodnie ze statutem rada seniorów omawia, wypracowuje (bądź nie) stanowisko w imieniu seniorów mieszkańców gminy na określony temat lub podejmuje własną inicjatywę i przekazuje ją władzom lokalnym.


Rada seniorów w jednostce pomocniczej

Odnosząc się do regulacji zawartej w ust. 6 art. 5c ustawy, „zezwalającej” radzie gminy aby odpowiednim zapisem w statucie danej jednostki pomocniczej upoważnić ją (jej organy) do utworzenia rady seniorów w tej jednostce pomocniczej, należy zwrócić uwagę, że w tym przypadku pozostają aktualne przedstawione wyżej rozważania (przy czym decyzje organów jednostki pomocniczej w tej sprawie nie będą miały charakteru aktów prawa miejscowego). Dodatkowe utrudnienia wynikną z konieczności przeprowadzenia, na zasadach ogólnych, obowiązujących w każdej gminie, konsultacji w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej.