Prima facie mogłoby się wydawać, że pogląd ten ma już jedynie znaczenie historyczne, gdyż z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), której art. 144 pkt 4 uchylił między innymi art. 11 Prawa ochrony środowiska . Nie można jednak zapominać o tym, że badanie prawidłowości wydania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, prowadzonym na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dokonywane w odniesieniu do stanu prawnego, w którym było wydane konkretne orzeczenie administracyjne, a ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, czyli od daty wydania kontrolowanego orzeczenia (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. 700). Z punktu widzenia praktyki oznacza to, że organ prowadzący postępowanie będzie musiał dokonać oceny konkretnej decyzji z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. W związku z tym, jeżeli w tym momencie obowiązywał art. 11 Prawa ochrony środowiska , określający, jakie decyzje są obarczone wadą nieważności, to nawet jeżeli on już nie obowiązuje w dacie prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, to i tak powinien stanowić jedno z kryteriów oceny prawidłowości ocenianego orzeczenia. Obowiązywał bowiem w stanie prawnym, w jakim było ono wydane. Dlatego też mimo uchylenia obecnie postanowień art. 11 Prawa ochrony środowiska , powinny być one uwzględniane w stosunku do decyzji wydanych w okresie pomiędzy wejściem w życie prawa ochrony środowiska a dniem 15 listopada 2008 r., to jest dniem, w którym już nie obowiązywał. W związku z tym, że okres ten był stosunkowo długi i ilość wydanych w tym czasie decyzji była bardzo duża, to i znaczenie poglądów zaprezentowanych przez sąd jest bardzo duże, a przez to godne komentarza. Wypowiedziane przez sąd tezy zasługują na pełną aprobatę. Wypowiedziane zostały one jednak na potrzeby indywidualnej sprawy, w związku z tym dla podniesienia ich praktycznego znaczenia wskazane wydaje się pewne ich usystematyzowanie oraz spojrzenie na oceniany problem w sposób szerszy niż przez pryzmat jednej rozstrzyganej sprawy.

W tym celu uzasadnione jest przypomnienie, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter procesowy, a jej podstawą jest art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , określający podstawy nieważności orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym. Jedną z nich jest zawieranie wady wymienionej w pkt 7 tego przepisu, pozwalającej stwierdzić nieważność na podstawie szczególnego przepisu prawa. Właśnie taki charakter ma omawiany art. 11 Prawa ochrony środowiska . W związku z tym należy przyjąć, że z punktu widzenia procesowego podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji będzie stanowił art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 11 Prawa ochrony środowiska i z konkretnym przepisem prawa materialnego, którego postanowienia zostały naruszone.


Dlatego też z punktu widzenia zakresu przedmiotowego zastosowania art. 11 Prawa ochrony środowiska bardzo istotne staje się ustalenie, kiedy możemy mówić o przepisach dotyczących ochrony środowiska, gdyż właśnie naruszenie tych przepisów może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Niestety ustawodawca nigdzie tego nie definiuje. W związku z tym pojawiały się (i pojawiają się) w tym zakresie odmienne poglądy (o czym będzie szerzej mowa dalej). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przepisami z tego zakresu są:
- postanowienia Konstytucji w zakresie ochrony środowiska,
- przepisy kompleksowej regulacji prawnej ochrony środowiska, w tym przepisy Unii Europejskiej,
- przepisy umów międzynarodowych, których głównym przedmiotem jest ochrona środowiska,
- przepisy szczególne, o których informują normy odsyłające,
- przepisy szczególne, określające wymagania ochrony środowiska w ustawach lub aktach wykonawczych do tych ustaw, których głównym przedmiotem jest ochrona środowiska,
- normy techniczne,
- akty prawa miejscowego odnoszące się do ochrony środowiska (R. Paczuski, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2000, s. 115).

Z powyższego zestawienia wynika, że katalog przepisów, które będą kwalifikowane do grupy ochrony środowiska, ich charakter oraz przedmiot regulacji mogą być mocno zróżnicowane. W związku z tym w grupie tej mogą znaleźć się zarówno rozwiązania o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym. Do tej kategorii powinny zostać zatem zaliczone wszystkie te, które w jakiś sposób są związane z problematyką ochrony środowiska, a kryterium przesądzającym o zaliczeniu do konkretnej grupy powinien być wpływ konkretnego przepisu stanowiącego podstawę orzekania na stan środowiska (K. Gruszecki, B. Sygit, Nieważność decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem przepisów ustawy z 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Prokuratura i Prawo 2005, nr 10, s. 105).

Pamiętanie o tym jest niezwykle istotne, zwłaszcza w sprawach związanych z ochroną środowiska, rozstrzyganych na podstawie aktów prawnych systemowo kwalifikowanych do prawa materialnego (takich jak prawo ochrony środowiska), w których jednak może występować cały szereg rozwiązań procesowych, normujących np. podstawy przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa czy zmiany lub wygaśnięcia decyzji. Dlatego też wydaje się, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby do tej grupy kwalifikować tylko rozwiązania o charakterze materialnoprawnym, a statusu takiego nie nadawać już rozwiązaniom procesowym, wprowadzonym w celu uwzględnienia specyficznego przedmiotu ochrony, jakim jest środowisko (D. Dziedzic-Chojnacka, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 443/2006, Prawo i Środowisko 2009, nr 1, s. 124). Z reguły bowiem wprowadzenie odrębności procesowych w odniesieniu do ogólnych reguł, wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, ma właśnie za zadanie uwzględnienie specyfiki ochrony środowiska, a ich naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W takim przypadku mogłoby dochodzić do sytuacji, w których art. 11 Prawa ochrony środowiska , wprowadzający autonomiczne rozwiązania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, nie byłby uznany za przepis z zakresu ochrony środowiska, mimo że tylko w tym celu został wprowadzony. W związku z tym, prowadząc na podstawie art. 11 Prawa ochrony środowiska postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska, nie ma potrzeby dokonywania ustaleń, czy naruszone przepisy mają charakter materialnoprawny, czy też procesowy (odmienny pogląd w tym zakresie został zaprezentowany w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 443/2006, LEX nr 314365). Istotne będzie bowiem jedynie ustalenie, czy konkretny przepis może być zakwalifikowany do grupy związanych z ochroną środowiska, a udzielenie pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie uzasadniać będzie zastosowanie art. 11 Prawa ochrony środowiska .

Interpretując ten przepis nie można jednak zapominać o tym, że instytucja stwierdzenia nieważności ma charakter typowo procesowy, dlatego też bardzo ważne staje się ustalenie skali naruszeń przepisów, stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 11 Prawa ochrony środowiska . Wydaje się, że rygor nieważności został wprowadzony, aby orzeczenia administracyjne dotknięte tą wadą nie umożliwiły takiej ingerencji w środowisko, która doprowadziłaby do powstania trudnych lub niemożliwych do zlikwidowania negatywnych zmian. W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że podstawy, pozwalające stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, mają charakter wad rażących, chociaż te wymienione w art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter nienazwany i wymagają sprecyzowania w oparciu o przepisy prawa materialnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks... , s. 649). Samo pojęcie „rażącego naruszenia prawa" jest klasycznym przykładem zwrotu prawnie nieoznaczonego, który w zależności od sytuacji i kontekstu może nabierać różnego znaczenia (m.in.: L. Leszczyński, Stosowanie generalnych klauzul odsyłających, Kraków 2001, s. 21; W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 101).


W praktyce możemy wyróżnić trzy stanowiska wobec interpretacji treści tego pojęcia:
a) w pierwszym przyjmuje się, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego „wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyrażanym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu «rzuca się w oczy»; rażące naruszenie prawa materialnego, zgodnie z tym stanowiskiem, zachodzić będzie wówczas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie lub odmówi jego przyznania, mimo że powinien wiedzieć, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany" (H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 25);
b) według drugiej koncepcji, „o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy mianowicie uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności" (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., Gazeta Prawna 1984, nr 20);
c) reprezentanci trzeciego poglądu akcentowali z kolei, że dla prawidłowej wykładni terminu „rażący" podstawą jest oparcie się na słownikowym pojęciu „bardzo duży", chodzi bowiem o to, aby „przy stosowanych porównaniach odwołać się do kryteriów materialnych, a nie formalnych" (A. Zieliński, O „rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego , PiP 1986, nr 2, s. 105).

W rozpatrywanym przypadku interpretacja tego pojęcia powinna być dokonywana w odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego . Prowadząc ten proces, J. Borkowski zwraca uwagę, że odwołanie do szczegółowych przepisów prawa materialnego ma odróżnić wady wymienione w tym przepisie od tych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-6 Kodeksu postępowania administracyjnego (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 102). Podkreśla on, że celem takiego działania ustawodawcy „jest zwiększenie ciężaru gatunkowego jakiejś wady decyzji i wzmocnienie jej skutków, ze względu na ochronę pewnych dóbr lub wartości w ściśle określonym jednym i nietypowym przypadku". Pogląd ten zasługuje na pełną aprobatę. Niestety mimo tych wskazówek w literaturze przedmiotu wykształciły się trzy grupy poglądów, których przedstawiciele mają odmienne zapatrywania na to, jakie wady uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 11 Prawa ochrony środowiska . Przedstawiciele pierwszej z nich przyjmują, że do wystąpienia podstaw wskazanych w tym przepisie nie jest istotna skala naruszenia prawa, w związku z czym nie jest istotne, czy występujące naruszenia prawa zostaną zakwalifikowane jako istotne, czy też nie (J. Boć (w:) Ustawa prawo ochrony środowiska. Komentarz, red. J. Jendrośka, Wrocław 2001, s. 114-115; także B. Rakoczy, Glosa do wyroku WSA z dnia 13 grudnia 2006, IV SA/Wa 443/2006, Prawo i Środowisko 2008, nr 3, s. 110). Przedstawiciele drugiej grupy uważają, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być wszystkie naruszenia prawa, ale tylko te, które mogą być uznane za istotne (K. Gruszecki, B. Sygit, Nieważność decyzji... , s. 105; na temat podziału wad na istotne i nieistotne szerzej J. Służewski, Postępowanie administracyjne, 1982, s. 143). Reprezentanci trzeciej grupy uznają natomiast, że „Jedynie rażące naruszenie norm prawnych bezdyskusyjnie zaliczanych do źródeł prawa ochrony środowiska (ustaw, rozporządzeń, aktów prawa miejscowego, ratyfikowanych umów międzynarodowych) stanowić będzie wadę skutkującą nieważnością decyzji" (M. Sieniuć, Naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Casus 2007, nr 1, s. 7).

Wydaje się jednak, że gdyby intencją ustawodawcy nie było rozszerzenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji na inne niż te wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6 Kodeksu postępowania administracyjnego , to postanowienia art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nie byłyby potrzebne, bowiem do stwierdzenia nieważności wystarczyłoby „rażące naruszenie prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego . Zgodnie zaś z ogólnymi regułami wykładni przepis prawa nie może być interpretowany, tak jakby niektóre zawarte w nim zwroty były zbędne (J. Wróblewski (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Jednocześnie trudno przyjąć, aby intencją racjonalnego ustawodawcy było przyjęcie, że każde nawet najmniejsze naruszenie przepisów z zakresu ochrony środowiska uzasadniać ma stwierdzenie nieważności orzeczenia, w którym popełniony został błąd, gdyż takie postępowanie godziłoby w wynikającą z postanowień art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych (podobnie uważa D. Dziedzic-Chojnacka, Glosa do wyroku WSA..., s. 128). Dlatego też wobec postanowień art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego należy przyjąć, że w przepisie tym ustawodawca powiększył katalog podstaw pozwalających stwierdzić nieważność orzeczenia administracyjnego, a co za tym idzie również w całej rozciągłości zaaprobować poglądy zaprezentowane przez sąd w tezach 1-3 glosowanego wyroku. Uzasadnieniem do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego powinno być bowiem wystąpienie tylko takich wad, które uznamy za istotne, a taki walor niewątpliwie będą miały wszystkie te rzutujące na prawidłowość konkretnego rozstrzygnięcia.

Z punktu widzenia podstaw stwierdzenia nieważności oddzielnej oceny wymaga natomiast pogląd zaprezentowany w tezie 4 glosowanego wyroku. Co prawda został on wypowiedziany na gruncie postanowień już nieobowiązującego art. 32 Prawa ochrony środowiska , to jednak nie stracił on nic na aktualności. Również obecnie zgodnie z postanowieniami art. 29 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, natomiast w myśl postanowień art. 33 ust. 1 tego aktu prawnego przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informacje wskazane w tym przepisie. Rozwiązania te stanowią kalkę tych zawartych wcześniej odpowiednio w art. 31 i 32 Prawa ochrony środowiska  i wynika z nich ni mniej ni więcej, tylko tyle, że podstawowymi instrumentami gwarantującymi społeczeństwu udział w postępowaniu prowadzonym z jego udziałem jest podanie do publicznej wiadomości danych o postępowaniu wymienionych w art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz umożliwienie każdemu składanie zgodnie z regułami wynikającymi z art. 33 ust. 1 pkt 7 i art. 34 tego aktu prawnego uwag i wniosków w toku prowadzonego postępowania. Rozwiązania te stanowią praktyczną realizację wynikającej z art. 5 tej ustawy zasady czynnego udziału społeczeństwa w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska (K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Wrocław 2009, s. 34). Oznacza to w praktyce, że ograniczenie lub wyłączenie społeczeństwa od udziału w konkretnym postępowaniu stanowić będzie naruszenie jednej z podstawowych zasad przeprowadzenia postępowania, które w zwykłym postępowaniu będzie stanowić dostateczną podstawę do zakwestionowania prawidłowości decyzji, która je zakończy. Odmiennie sytuacja będzie przedstawiała jednak w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która powinna być wydana przy udziale społeczeństwa. Po uchyleniu art. 11 prawa ochrony środowiska naruszenia w tym zakresie będą bowiem oceniane jedynie przez pryzmat postanowień art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , z czego wynika, że do stwierdzenia nieważności decyzji wydawanej z udziałem społeczeństwa niezbędne będzie wykazanie zgodnie z przedstawionymi wyżej regułami, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Biorąc pod uwagę fakt, że mówimy o jednej z gwarancji udziału społeczeństwa w postępowaniu, wydaje się, iż uzasadnione będzie przyjęcie wystąpienia rażącego naruszenia prawa, wówczas gdy zaistniały błąd wywarł wpływ na wynik konkretnego postępowania. Natomiast jeżeli jakiś błąd związany z udziałem społeczeństwa zaistnieje, ale nie wywrze on wpływu na wynik postępowania, to trudno przyjmować, aby takie naruszenie prawa miało charakter rażący. Oczywiście sprawy z zakresu ochrony środowiska są mocno zróżnicowane i dlatego jest to tylko pewna propozycja, mająca ułatwić dokonanie właściwej oceny.

Podsumowując powyższe rozważania, należy zatem jeszcze raz stwierdzić, że wszystkie poglądy zaprezentowane przez Sąd zasługują na pełną aprobatę, a zmiana obowiązującego stanu prawnego tylko w minimalnym stopniu wpłynęła na ich dezaktualizację.


Pełna treść wyroku NSA z dnia 2 lutego 2009 r., III OSK 62/08 pobrany została z Systemu Informacji Prawnej LEX (nr 516231).


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 150 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)