Forum Od-nowa: system samorządowy potrzebuje nowego podejścia

W raporcie Samorząd 3.0 think tank Forum Od-nowa proponuje 25 rozwiązań, które zmierzają do realizacji pięcioprzymiotnikowej wizji samorządu terytorialnego w Polsce: samodzielnego, elastycznego, transparentnego, odpowiedzialnego i efektywnego.

System samorządowy potrzebuje nowego, spójnego podejścia. Ograniczenia finansowe, brak płaszczyzny działania społeczeństwa obywatelskiego, apetyty regulacyjne władz centralnych i związana z nimi inflacja prawa resortowego to tylko niektóre z problemów. Radykalnie zmieniają się także funkcje samorządów – już nie są tylko od wodociągów, kanalizacji, dróg czy utrzymania czystości. Stały się podstawowym usługodawcą państwa opiekuńczego. Odpowiadają za złożone i kosztowne zadania, czyli edukację, opiekę socjalną i politykę rynku pracy. W dodatku pogarszają się okoliczności zewnętrzne: kryzys demograficzny (z prognozy Eurostat wynika, że liczebność populacji Polski spadnie z 38,4 mln w 2013 roku do 36,6 mln w 2035) i nieunikniony proces szybkiego starzenia się społeczeństwa. Sumą słabości systemowych jest permanentny, narastający konflikt w relacjach władz centralnych, samorządu i mieszkańców. Samorząd ukształtowany w latach 90. XX wieku nie dysponuje odpowiednimi instrumentami, by radzić sobie z coraz poważniejszymi wyzwaniami cywilizacyjnymi.

Samorząd powinien być samodzielny

Wspólnoty muszą mieć faktyczną i ogólnosystemową możliwość podejmowania decyzji dotyczących sposobu realizacji zadań. Założeniem powinno być, że funkcją samorządu jest organizowanie wykonywania usług (samodzielnie bądź we współpracy z innymi podmiotami), a nie tylko domniemana rola realizatora poprzez narzucony prawem obowiązek posiadania własnych instytucji przypisanych do danego zadania, np. ośrodek pomocy społecznej, urząd pracy. Istniejące i nowo tworzone prawo powinno mieć charakter ramowy oraz wyraźnie wskazywać na swobodne wybory władz JST, czyli umożliwiać projektowanie autorskich rozwiązań dla lokalnych wyzwań i problemów. Taki model zarządzania wymaga zniesienia nakazu posiadania instytucji jako gwarancji realizacji zadań publicznych.

Władze centralne powinny wpływać na efekty działania JST w taki sposób, aby nie ingerować w ich samodzielność, a równocześnie mobilizować do realizacji celów ogólnopaństwowych. Spójnemu, ponownemu ulokowaniu samorządów w modelu zarządzania publicznego musi służyć umieszczenie spraw ustroju i finansów JST w jednym ministerstwie jako zagadnień integralnie ze sobą połączonych. Oznacza to m.in. wyłączenie spraw finansów samorządowych z gestii Ministra Finansów i włączenie ich w gestię ministra odpowiedzialnego za administrację. Optymalnym narzędziem badania projektowanych zmian w funkcjonowaniu JST jest pilotaż, który powinien stać się trwałą metodą przygotowywania, testowania i inicjowania zmian prawnych w działaniu JST. Dzięki temu system samorządowy będzie posiadał zdolność do poprawy i samoregulacji.
 

Obecnie dochody własne stanowią tylko 49,1% ze 171,3 mld zł (2012 r.) dochodów wspólnot. Nie dość tego, jedynie mniej niż 1/4 dochodów własnych to podatki z władztwem JST. Tymczasem finanse samorządowe muszą być ufundowane na założeniu ich możliwie największej samodzielności: w przeważającym stopniu powinny opierać się na własnych podatkach i opłatach. Samorządy musi zasilać jeden wydajny podatek majątkowy oraz lokalny podatek dochodowy od osób fizycznych, bowiem największy potencjał do usamorządowienia polskiego systemu podatkowego ma PIT. Powinien być czytelny związek pomiędzy daniną a korzyścią podatnika. Podatki do wspólnot mają płynąć głównie od mieszkańców, bo to oni przede wszystkim korzystają z jego usług. W takim modelu wzrośnie poczucie odpowiedzialności i rozliczalności JST względem obywateli.
 

Każdy podatnik powinien w pierwszej kolejności łożyć na swój samorząd. W obrębie 2-stopniowej skali podatkowej I przedział mógłby stać się lokalnym PIT (w 2012 r. podatek w I przedziale wyniósł 37 mld zł, czyli dużo więcej niż całe udziały w PIT – 30,8 mld zł), stawka liniowa 19% również (proporcjonalnie), a II przedział (32%) byłby przypisany budżetowi państwa. Ważna funkcja rozwiązania to prawo regulowania przez organ stanowiący stawki lokalnego PIT w niewielkim zakresie przewidzianym w ustawie. Dla podniesienia jakości finansów samorządowych ważne jest, by uporządkować ustalanie odpłatności za usługi samorządowe. Koncepcja opłat przypadających samorządom musi opierać się na zasadzie, że odpłatność za usługi lub towary dostarczane przez JST nie może przewyższać kosztów własnych takiej usługi lub towaru.
@page_break@

Samorząd powinien być elastyczny

Teraz jego własne instytucje w większości są odzwierciedleniem regulacji pochodzących z poszczególnych resortów, choć formalnie działają w strukturach wspólnot (szkoły i przedszkola – wpływ MEN, ośrodki pomocy społecznej oraz urzędy pracy – wpływ MPiPS). W 2,8 tys. samorządów funkcjonuje 59 tys. jednostek organizacyjnych: jednostek budżetowych i zakładów budżetowych. Rocznie te jednostki organizacyjne wytwarzają 1,5 mln sprawozdań. Wspólnota powinna być scalona wewnętrznie i zdefiniowana jako jednolity podmiot, w ramach którego to władze samorządowe decydują o delegowaniu i cofaniu kompetencji. Oznacza to likwidację dla instytucji samorządowych formy prawnej, jaką jest jednostka budżetowa i zakład budżetowy. Dzięki temu każda JST stanie się spójnym organizmem – jednym podmiotem gospodarki finansowej, podatnikiem VAT, pracodawcą i płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne dla zatrudnionych. Z czasem należy dążyć do objęcia wszystkich zatrudnianych przez samorządy jednym generalnym aktem prawnym, znosząc regulacje, kładące nadmierny akcent na budowanie instytucji samorządowych, które w takiej optyce stają się głównie zakładami pracy.

Samorząd powinien być transparentny

Obecnie poczucie wpływu na sprawy swojego miasta lub gminy deklaruje jedynie 42% badanych (CBOS). Panujący chaos informacyjny, zarówno odnośnie stanu samorządu, jak i odbywających się z jego udziałem procesów zniechęca mieszkańców do zaangażowania. Nie ma wglądu w sprawozdania instytucji zależnych od samorządu, ani informacji o osobach pracujących na ważniejszych stanowiskach. Brakuje jednolitych standardów co do zakresu i formy ujawnianych informacji, co uniemożliwia dokonywanie porównań (benchmarking) w skali kraju. A przecież jawność mogłaby być czynnikiem aktywizującym społeczność lokalną.
 

System samorządowy wymaga mechanizmów, które pozwolą na rzetelną ocenę działań wspólnot przez społeczność lokalną. Informacje powinny być dostępne on-line, w wersji uproszczonej i umożliwiającej głębszą analizę. Należy ustalić nowy, dużo wyższy standard informacyjny danych dotyczących działalności sektora samorządowego: wchodzących w jego skład organizacji, zatrudnienia w nich, mienia, finansów oraz efektu realizacji zadań. GUS byłby odpowiedzialny za całość informacji płynących od wspólnot, uzyskując też dostęp do resortowych danych administracyjnych. Z informacji opisujących instytucje samorządowe powinna być zdjęta tajemnica statystyczna. Działalność każdej wspólnoty musi być prezentowana na ogólnopolskim portalu, prowadzonym przez GUS na wzór norweskiego systemu KOSTRA.

Trzeba zbudować budżetowanie i rachunkowość dla samorządów, które koncentrowałyby się na prezentacji oraz kontroli kosztów, w tym amortyzacji. Samorządy w swoich budżetach powinny przejść na zmodyfikowaną rachunkowość memoriałową. Krokiem dalej byłoby przyjęcie Międzynarodowych Standardów Rachunkowości Sektora Publicznego (ang. IPSAS), co znacząco poprawiłoby jakość informacji finansowej i majątkowej od samorządów.

Samorząd powinien być bardziej odpowiedzialny

Obecnie system pokłada nadmierną wiarę w formalny nadzór państwa, zamiast w mechanizmy kontroli społecznej. Rozwiązania finansowe utwierdzają obywateli w przekonaniu, że pieniądze na usługi publiczne biorą się znikąd albo że usługa nic nie kosztuje.

Wspólnoty opierają się na swoich członkach. Oni wybierają władze samorządowe, które organizują zadania na ich rzecz, w oparciu o ich pieniądze. Współczesnym, faktycznym członkiem wspólnoty już nie jest osoba przez całe życie mieszkająca w jednym miejscu lub posiadająca nieruchomość tylko w jednej gminie. Obywatel to nie chłop pańszczyźniany przywiązany do ziemi. Należy dążyć, by prawo do uczestnictwa w danej wspólnocie miał każdy, kto na stałe mieszka na jej terenie, posiada tam nieruchomość lub zadeklarował ją jako miejsce płatności PIT. Stąd powinno wynikać prawo do udziału obywatela w więcej niż jednej wspólnocie.

W nowej rzeczywistości gospodarczej źródłem rozwoju raczej nie będą inwestycje infrastrukturalne, a kapitał społeczny. Powinna być ustanowiona generalna zasada dla samorządów, że dochody wystarczają na pokrycie wszystkich kosztów, a występujący w danym roku deficyt jest najpóźniej w trzecim roku kompensowany odpowiednią nadwyżką budżetową. Dzięki takiej regule zadłużanie się samorządów będzie respektować zasadę solidarności międzygeneracyjnej – kolejne pokolenia nie powinny być obarczane długami poprzednich.

Wreszcie, samorząd powinien być efektywny

 Aktualnie cechuje go organizacyjne skomplikowanie i rozbudowanie. Ma trzy szczeble zarządzania (gminny, powiatowy i wojewódzki), które dublują swe obowiązki i często nie można wskazać ostatecznie odpowiedzialnego za daną sferę publiczną. Utrzymywanie tylu poziomów i ich koordynacja generuje też duże koszty administracyjne.

Obecnie związek pomiędzy zadaniem, nakładami finansowymi na nie i jego efektem jest zaburzony. Szkodliwe jest założenie, że podobne funkcje w danej sferze mają być wykonywane na różnych szczeblach samorządu, na ogół wszystkich trzech. Niezbędne zmiany w podziale zadań publicznych muszą dążyć do realizacji założenia, że jeden poziom samorządowy i jeden podmiot w jego obrębie powinien być ostatecznie odpowiedzialny za wykonanie danego zadania na swoim terenie.

Trójszczeblowy system powinien ewoluować – z powodów podanych powyżej oraz demograficznych – w kierunku dwuszczeblowości, gdzie kluczowe miejsce przypadłoby dużym i silnym gminom. Można przyjąć zastosowany z powodzeniem w krajach skandynawskich (głównie Danii) i Szwajcarii model scalania gmin metodą procesualną. Jego założeniem jest, by po fazie dobrowolnych połączeń, wyznaczany był termin stopniowych scalań przymusowych. Obecnie istnieje już 612 gmin, które mają mniej niż 5 tys. osób, a standardem powinna być gmina licząca co najmniej 20 tys. mieszkańców.

Wadliwa formuła zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie zachęca do oszczędności. Akcent powinien być położony na efekty osiągnięte w tym sektorze, mierzone przy pomocy obiektywnych wskaźników. Docelowo należałoby przekształcić większość dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w instrumenty dofinansowujące.

Zmiany systemowe powinny koncentrować się na uruchomieniu rezerw i wprowadzeniu bodźców do gospodarności. Trzeba budować większą efektywność wydawania pieniędzy, a nie sięgać do kieszeni podatników.