Forum Od nowa: odpowiedzialność, stabilność, efektywność i przejrzystość to recepta dla samorządów

Osiem konkretnych propozycji systemowych przygotowali członkowie Forum Od nowa w odpowiedzi na Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce. Członkowie think-tanku przedstawili swój program pod czterema hasłami: odpowiedzialności, stabilności, efektywności i przejrzystości działań jednostek samorządu terytorialnego (jst).

8 propozycji systemowych dla samorządów

Członkowie Forum Od nowa podkreślili, że w dużej mierze zgadzają się z diagnozą przedstawioną w „Raporcie o stanie samorządności terytorialnej w Polsce”. Osiem stworzonych przez nich konkretnych propozycji systemowych odnosi się przede wszystkim do zagadnień finansów i organizacji wspólnot lokalnych. Autorzy rekomendacji wierzą, że zastosowanie choć części tych rozwiązań powinno znacząco poprawić sytuację samorządu terytorialnego w Polsce i zapoczątkować jego faktyczną decentralizację. Program przedstawiono pod czterema hasłami: odpowiedzialności, stabilności, efektywności i przejrzystości działań jednostek samorządu terytorialnego (jst).

Poniżej treść rekomendacji Forum Od nowa do „ Raportu o stanie samorządności terytorialnej w Polsce”.

Lokalny PIT zamiast udziałów w PIT

W skali ogólnopolskiej należny podatek od osób fizycznych za rok 2011 wyniósł 64,1 mld zł . Podatek ten ma największy potencjał do usamorządowienia polskiego systemu podatkowego. Zamiast dotychczasowych udziałów samorządowych w PIT powinien zostać wydzielony lokalny PIT o stawce liniowej. Byłby dochodem gminy i powiatu zgodnie z miejscem zamieszkania podatników. Ponieważ to wspólnoty lokalne realizują bieżące usługi na rzecz mieszkańców, powinny one czerpać środki z opodatkowania dochodów z pracy, rent i emerytur, świadczeń społecznych oraz indywidualnej działalności gospodarczej. Przy obecnym systemie podatkowym lokalny PIT powinien objąć dochody opodatkowane:
- przy zastosowaniu 2-stopniowej skali podatkowej (18% i 32%);
- według stawki 19% od dochodów uzyskiwanych z pozarolniczej działalności gospodarczej lub działów specjalnych produkcji rolnej .

Lokalny PIT jako I przedział skali podatkowej
W obrębie 2-stopniowej skali podatkowej I przedział podatkowy powinien stać się lokalnym PIT. Podatek należny tylko w I przedziale dotyczy blisko 98% podatników i wynosi 35,9 mld zł – dużo więcej niż udziały z PIT (29,4 mld zł). Każdy podatnik PIT powinien w pierwszym rzędzie finansować swój samorząd, a tylko dochody najzamożniejszych trafiłyby w części do budżetu państwa (aktualny II przedział). Ochronę zmodyfikowanego źródła dochodów choćby przed takimi zmianami, jak wprowadzanie ulg podatkowych (np. prorodzinnej), zapewni ustawowa zasada, zgodnie z którą podatnik w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT, a więc podatku z obecnego II przedziału. Kwota odliczeń w I przedziale skutkowałaby proporcjonalnie dla podatku należnego gminie i powiatowi. Generalnie, polityka ulg prowadzona przez władze centralne nie powinna mieć wpływu na dochody jst.

Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący jego stawki lokalnego PIT w niewielkim zakresie przewidzianym w ustawie (dolny i górny limit). Regulowanie stawki stanie się jedynym instrumentem władztwa podatkowego samorządów. Biorąc pod uwagę obecny średni podatek od osób fizycznych, nie należy obawiać się, że władztwo podatkowe spowoduje konkurencję podatkową w samorządach. Równocześnie odpowiednio zmodyfikowany powinien zostać system wyrównawczy, aby nie pozbawiał samorządów wpływów wynikających z zastosowania wyższej niż minimalna stawki lokalnego PIT. By autonomia w zakresie stawek podatku nie stała się fikcją, musi prawidłowo działać zasada adekwatności finansowej wyrażona w Konstytucji, która obecnie nie jest przestrzegana. Inaczej organy stanowiące zmuszone będą podwyższać stawkę podatku z powodu niedostatecznego finansowania zadań, a nie ze swojej winy
.
Rozwiązanie, przypisujące samorządom I przedział w PIT, pochodzi z modelu szwedzkiego.


Lokalny PIT w ramach stawki liniowej 19%
Nieco bardziej złożona jest kwestia wbudowania lokalnego PIT do stawki liniowej 19%, w ramach której jest w Polsce 0,4 mln podatników, a należny od nich podatek wynosi 14,2 mld zł.

Wydzielając ze stawki 19% stawkę lokalnego PIT, należałoby równocześnie przyjąć zasadę, że łączny potencjalny dochód samorządu nie może przekroczyć kwoty maksymalnego potencjalnego podatku, jaki samorząd może otrzymać od podatnika z I przedziału – obecnie ok. 14,8 tys. zł. Taka formuła gwarantowałaby, że mali przedsiębiorcy wnoszą do funkcjonowania wspólnoty zbliżony wkład, jak pozostali podatnicy lokalnego PIT. By rozwiązanie było sprawiedliwe, w danym samorządzie zmiana stawki podatku musiałaby rodzić te same potencjalne skutki finansowe dla podatnika rozliczającego się według obecnej stawki 19% i 2-stopniowej skali podatkowej. Większe albo mniejsze obciążenie podatkowe musiałoby oznaczać odpowiednią zmianę łącznej stawki 19%, jak również waloryzację aktualnej kwoty ok. 14,8 tys. zł.

W pozostałym zakresie rekomendacje są wspólne z częścią dotyczącą lokalnego PIT jako I przedziału.

Lokalny PIT zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi
Wprowadzenie lokalnego PIT – uwidocznionego w deklaracjach podatkowych – zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, ale również społeczną kontrolę wykorzystania środków publicznych. Każdy podatnik PIT będzie w pierwszej kolejności łożył na swój samorząd. Stawka lokalnego PIT będzie powiązana z poziomem świadczonych usług lub jakością zarządzania w samorządzie. Można również założyć, że nastąpi wzrost ogólnej akceptacji dla PIT, gdyż pieniądze te będą miały czytelne, lokalne ukierunkowanie. Samorządy będą zachęcone do podnoszenia stopy zatrudnienia na swoim terenie.

Wprowadzenie lokalnego PIT w zaproponowanej formule powinno spłaszczyć istniejące różnice w dochodach samorządów. Obniży to potrzeby wyrównawcze i tym samym nakłady z budżetu państwa na ten cel. Lokalny PIT dostarczy samorządom dużo wyższe dochody niż udziały w PIT. Dlatego potrzebne będzie odpowiednie zmniejszenie środków przekazywanych samorządom z budżetu państwa, by zmiana była dla niego neutralna. Z punktu widzenia państwa lokalny PIT wiąże się z relatywnie niskimi kosztami administracyjnymi rozwiązania, gdyż nie trzeba budować odrębnego systemu poboru podatku. Jednocześnie nieco komplikuje to sposób rozliczenia podatku, ponieważ faktyczne rozliczenie pomiędzy podatnikiem, samorządem a państwem będzie następowało po zakończeniu roku podatkowego. Obszarem ryzyka jest odpowiednie dostosowanie systemu transferów budżetowych. Fakt istnienia liniowego podatku o stawce 19% utrudnia wdrożenie lokalnego PIT. Sprawa byłaby prostsza, gdyby dochód z indywidualnej działalności gospodarczej objęto jednym podatkiem obliczanym według 2-stopniowej skali.@page_break@
 

2. Bezpieczne i przewidywalne wpływy z CIT

Udziały we wpływach z CIT przyniosły samorządom 6,8 mld zł i stanowiły 7,8% ich dochodów własnych, a 3,8% dochodów ogółem (2012 r.). Wpływy z tego tytułu ze względu na silne powiązanie CIT z koniunkturą gospodarczą są nierytmiczne. Wahania pomiędzy poszczególnymi latami przekraczają nawet 10%. W budżetach samorządów, szczególnie województw, powoduje to duże utrudnienia w planowaniu i finansowaniu działalności. Większą stabilność budżetów zapewni przekazywanie należnych im kwot w równych ratach miesięcznych z dwuletnim opóźnieniem, przy czym środki te powinny być waloryzowane średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych (wskaźnikiem inflacji). Zapożyczone z Danii rozwiązanie będzie w okresie dekoniunktury narzędziem osłonowym finansów samorządowych.

Wdrożenie propozycji wymaga modyfikacji niektórych przepisów ustawy o dochodach jst:
- Definicja „ogólnej kwoty wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych” (art. 2 pkt 6) powinna określać, że chodzi o kwotę wpływów należnych za rok budżetowy (N), poprzedzający o dwa lata rok, w którym udziały są wypłacane (N+2), po zwaloryzowaniu wskaźnikiem inflacji (za rok N+1) i wskaźnikiem inflacji przyjętym w założeniach stanowiących podstawę do prac nad projektem ustawy budżetowej (na rok N+2). Aktualizacja „wartości” udziałów uczyni mechanizm sprawiedliwym.
- Przepisy dotyczyć będą udziałów należnych, a nie przekazywanych (art. 10 ust. 1 i 2a). Zasady dystrybucji udziałów we wpływach z CIT nie będą już miały zastosowania w codziennej pracy urzędów skarbowych, które obecnie przekazują te udziały. Posłużą natomiast do obliczenia łącznej kwoty podlegającej przekazaniu w późniejszym okresie na rzecz danego samorządu.
- Zmiany wymaga delegacja do wydania rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie rozliczeń dochodów z tytułu udziału jst we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych (art. 10 ust. 5). Nie będzie już potrzeby określania alternatywnego terminu przekazywania udziałów (pkt 2), zaś wytyczne nie muszą odnosić się do przekazywania kwoty z tytułu udziału w CIT, wyższej od minimalnego wynagrodzenia za pracę.
- Zapisana powinna zostać zasada przekazywania samorządom udziałom w CIT w równych ratach miesięcznych z centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa (np. jako ust. 3a w art. 11), zamiast przez urzędy skarbowe.

Rozwiązanie przyczyni się do uproszczenia procesu rozliczeń udziałów w CIT i umożliwi zdjęcie  z przedsiębiorców części obciążeń związanych z informowaniem na bieżąco o liczbie zatrudnionych.

3. „Inteligentne” dotacje nagradzające za efekt i tworzące bodźce do oszczędności

Należy po pierwsze wprowadzić regułę zachowania przez samorządy zaoszczędzonych z dotacji środków. Konieczna jest także zmiana podejścia do zasad podziału części oświatowej tak, aby wyraźnie nagradzała samorządy, które dokonały największej poprawy usług edukacyjnych, ale dopiero wtedy, gdy samorządy będą miały prawo do realnego zarządzania sferą oświatową. Chodzi tu o zniesienie przywilejów wynikających z Karty Nauczyciela. W dalszej kolejności należy odejść od 100% finansowania z budżetu państwa zadania samorządu, która nie zachęca do oszczędności. Równocześnie trzeba zwiększyć zasilenie w formie dochodów własnych i subwencji ogólnej.@page_break@


4. Realna ochrona finansów samorządów – adekwatność

Wychodząc z doświadczeń duńskich i szwedzkich, należy stworzyć mechanizm ochrony finansowej samorządów, w którym skutki zmian prawnych byłby bilansowane, za co odpowiedzialność finansową ponosiłyby właściwie resorty. Zakresem ochrony objęte będą skutki finansowe działań prawotwórczych, które dotyczą przekazywania samorządom nowych obowiązkowych zadań własnych i zwiększania kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Narzędziem równoważącym powinna być część bilansująca subwencji ogólnej, zasilana odpowiednim zmniejszeniem budżetu każdego resortu, którego kompetencji dotyczy zmiana przepisów.

W tym celu w ustawie o dochodach jst powinna zostać wyszczególniona część bilansująca subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw (jako pkt 5 w ust. 1 art. 7). Dla ustanowienia całego mechanizmu wystarczyłby pojedynczy artykuł (np. jako art. 28a). Jego jednostki redakcyjne obejmowałyby wszystkie kluczowe elementy:

- Kwotę przeznaczoną na część bilansującą ustalałoby się w wysokości różnicy pomiędzy szacowanymi wydatkami na przekazane obowiązkowe zadania własne oraz spowodowane przepisami zwiększenie kosztów obowiązkowych zadań własnych już realizowanych a przyznanymi na te cele jednostkom samorządu dodatkowymi źródłami dochodów (ust. 1). W drugim kroku kwota subwencji byłaby redukowana w sytuacji odwrotnej do opisanej (ust. 2).
- Koniecznym jest również rozstrzygnięcie, że ustalenie części bilansującej następowałoby na etapie przed skierowaniem projektu ustawy budżetowej do Sejmu (ust. 3), jak również obustronne powiązanie skutkami budżetu danego ministerstwa z tą częścią subwencji (ust. 4).
- Istniałby obowiązek podziału kwoty części bilansującej na poszczególne samorządy przez Ministra Finansów w porozumieniu z reprezentacją samorządów, tak aby możliwe było powiadomienie o tej kwocie danych jednostek w ustawowym terminie do dnia 15 października (ust. 5).

Przy tak implementowanych zmianach zbytecznymi stałyby się – przestrzegane zresztą z różnym skutkiem – następujące przepisy ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego: ust. 3 w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, ust. 3 w art. 56 ustawy o samorządzie powiatowym oraz ust. 3 w art. 67 ustawy o samorządzie województwa.


5. Zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie zamiast art. 243

Od dnia 1 stycznia 2014 r. wejdzie w życie art. 243 ustawy o finansach publicznych, który wprowadza tzw. indywidualny wskaźnik obsługi zadłużenia jst. Wyznaczając limit obciążenia budżetu samorządowego spłatami zadłużenia, skomplikowany wzór opiera się na średniej nadwyżce operacyjnej z okresu trzech lat. Ta, już wkrótce podstawowa dla samorządów reguła fiskalna ma słabości. Bazuje na danych historycznych, uniemożliwia rolowanie długu w celu obniżenia jego kosztu odsetkowego, zawiera wyłączenia (związane m.in. ze środkami unijnymi) i pozwala na poprawianie relacji sprzedażą majątku.

Można ocenić, że wybór obecnej reguły fiskalnej, co do której coraz większe zastrzeżenia mają sami samorządowcy wcześniej silnie lobbujący na jej rzecz, wyrasta z przekonania, że szanse rozwoju ma każdy samorząd, a metodą na to są inwestycje. Zasada solidarności międzygeneracyjnej, perspektywa starzejącego się społeczeństwa przy nieuniknionym wyludnianiu się obszarów peryferyjnych, a także nieodległy kres istotnej pomocy unijnej (po Perspektywie Finansowej 2014-2020) nakazuje dokonać głębokiej redefinicji reguł fiskalnych w samorządach. Kluczem jest ustanowienie zasady zrównoważenia wydatków dochodami w średnim okresie czasu.@page_break@

W tym celu należy wprowadzić do ustawy o finansach publicznych nowy art. 242a zawierający następujące zasady:
- Jeżeli w danym roku budżetowym wydatki budżetowe jst są wyższe niż dochody, uwzględniając dwa kolejne lata budżetowe, łączne wydatki z trzech lat nie mogą być wyższe niż łączne dochody (ust. 1).
- Organ stanowiący jst najpóźniej w drugim roku po wystąpieniu deficytu budżetu tej jednostki, podejmuje uchwałę budżetową w kształcie pozwalającym na zachowanie powyższej zasady
(ust. 2).

Równocześnie należy uchylić art. 243-245 ustawy o finansach publicznych.

Aby nowa reguła fiskalna art. 242a stała się spójnym elementem systemowym, ważnych modyfikacji wymagają przepisy o wieloletniej prognozie finansowej (WPF) jednostki samorządu terytorialnego.
- Elementem WPF powinien być dla każdego roku limit wydatków, a nie tylko jego prognoza (art. 226 ust. 1 pkt 8). Będzie to pułap wydatków, podlegający aktualizacji wraz z każdym kolejnym rokiem budżetowym, gdyż WPF ma charakter kroczący.
- Fakt, że limit wydatków dla pierwszego roku budżetowego będzie „powtórzony” także w WPF, należy zaakcentować w zasadzie określającej zakres zgodności WPF z budżetem (art. 229).
- Negatywna opinia regionalnej izby obrachunkowej powinna skutkować takimi zmianami uchwały w sprawie WPF i uchwały budżetowej, by zachowana została zasada z art. 242a (art. 230 ust. 5), a nie art. 243, który będzie uchylony.
 

Równocześnie, by potwierdzić, że zawarta w WPF łączna kwota wydatków dla danego roku ma charakter limitu, należy wprowadzić zasadę analogiczną, jak dla wydatków budżetu samorządu (art. 52 ust. 1).
W efekcie zmian w samorządach powinny obowiązywać następujące reguły fiskalne:
- zasada zrównoważenia budżetu w części operacyjnej (art. 242);
- zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie (nowy art. 242a).


6. Referenda lokalne w ważnych decyzjach ekonomicznych

Istotne decyzje ekonomiczne podejmowane przez organ jednostki samorządu mają bezpośredni skutek dla członków wspólnoty. Katalog takich decyzji jest bardzo szeroki. Obejmuje inwestycje finansowane w dużej części lub w całości z kredytów bankowych, leasing środków trwałych, wieloletnią umowę na realizację usługi czy dostawy, udzielenie pożyczek z budżetu lub pomoc innemu podmiotowi w formie gwarancji. Członkowie wspólnoty gminnej i powiatowej jako podatnicy, osoby wnoszące opłaty za usługi komunalne (także świadczone przez spółki komunalne) i adresaci działalności prowadzonej przez samorząd powinni mieć zapewnioną wiedzę o okolicznościach i następstwach planowanych decyzji, które obciążają finanse samorządu w danym roku budżetowym lub – co będzie miało miejsce zdecydowanie częściej – przez dłuższy okres. Dodatkowo, powinni być w tych sprawach konsultowani.

W tym celu w ustawie o finansach publicznych powinna zostać ustanowiona dla gmin i powiatów nowa zasada gospodarowania środkami publicznymi (np. jako art. 50b):
- Zanim podjęta zostanie decyzja dotycząca inwestycji, projektu lub innego zobowiązania przekraczającego 20% dochodów własnych bieżącego roku budżetowego, zarząd jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do przeprowadzenia oceny jej wpływu na finanse samorządu (ust. 1). Tego rodzaju ustalenia mogą dotyczyć m.in. inwestycji budowlanych, inwestycji w majątek, umów o usługi i dostawy, sprzedaży nieruchomości, umów finansowania, gwarancji czy poręczeń.
- Powyższa zasada powinna mieć odpowiednie zastosowanie do inwestycji, projektu lub innego zobowiązania każdej samorządowej osoby prawnej, na którą decydujący wpływ posiada dany samorząd (ust. 2).
- Ocena wpływu decyzji musi dotyczyć jej skutków dla kosztów w okresie wieloletnim. W przypadku, gdy inwestycja, projekt lub inne zobowiązanie jest podzielone na różne lata lub podmioty, należy taką decyzję uznawać za całość. Oceny powinni dokonywać specjaliści zewnętrzni, niezwiązani z danym samorządem (ust. 3).
- Zanim w samorządzie zapadnie decyzja o omawianej inwestycji, projekcie lub innym zobowiązaniu, władze samorządowe mają obowiązek przeprowadzenia referendum lokalnego (ust. 4).
- Równocześnie zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi wymaga, by ta ocena była podawana do publicznej wiadomości, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ustawie (np. jako art. 34 ust. 1 pkt 3 lit. e).
Wprowadzenie wymogu przeprowadzania referendum wiąże się z nowelizacją ustawy o referendum lokalnym (art. 2).


7. Umożliwienie samorządom kształtowania własnych struktur

Zmiana w ustawach stwierdzenia, że samorząd usługę publiczną „wykonuje” na słowo „zapewnia”. Należy odejść od zapisanego w polskich ustawach założenia, że wykonanie zadań publicznych to monopol sektora publicznego. Samorząd powinien mieć prawo do tworzenia własnych instytucji w kształcie i formie, jaką uzna za dogodną i racjonalną. Chodzi m.in. o to, aby władze lokalne ustalały, jaką ilość instytucji i usług „mieści” dana jednostka budżetowa. Obecnie, nie można tego robić w odniesieniu do kilku szkół publicznych tego samego typu, np. szkół podstawowych. Równolegle powinien zostać zniesiony obowiązek posiadania szeregu instytucji, które obecnie działają w strukturach samorządów (m.in. ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy, instytucje kultury). Ten krok pozwoli samorządom na współpracę, ale również stworzy możliwość realizacji zadań przez konkurujące o publiczne zlecenia firmy i organizacje pozarządowe.

Ograniczenia dotyczące realizacji zadań publicznych przy udziale podmiotów niepublicznych powinny dotyczyć jedynie przypadków, w których w grę wchodzi wykonywanie funkcji władczych i bezpieczeństwo publiczne. Do tego paleta form współpracy wspólnot musi zostać uzupełniona o nowy podmiot: związek samorządowy, który mogłyby tworzyć samorządy różnych szczebli.


8. Łączenie małych i słabych gmin

Jeżeli w ciągu pięciu kolejnych lat liczba ludności w danej gminie wynosiłaby na koniec każdego roku mniej niż 20 tys., Rada Ministrów w następnym roku dokonywałaby połączenia gminy z gminą lub gminami graniczącymi tak, aby nowo utworzona gmina nie posiadała mniej niż 20 tys. ludności. Przez pierwsze pięć lat połączenie byłoby dobrowolne. Gmina bezpośrednio granicząca z miastem na prawach powiatu powinna podlegać włączeniu do obszaru miasta w kolejnym roku po tym, w którym stwierdzono, iż w typowym dniu powszednim ponad 50% ludności gminy korzysta z usług publicznych świadczonych przez miasto na jego terenie. Dotychczasowa zachęta do łączenia gmin i powiatów w postaci zwiększonego o 5 punktów procentowych udziału we wpływach PIT zostałaby zlikwidowana. Zastąpiłaby ją dotacja celowa z budżetu państwa dla nowych jednostek na częściowe pokrycie jednorazowych wydatków bieżących i majątkowych, które są bezpośrednio związane z procesem łączenia.