Nowa ustawa o pracownikach samorządowych w art. 5 jednoznacznie przesądza o obligatoryjności zatrudniania sekretarza gminy (powiatu, województwa). Wprawdzie literalnie mowa jest o obowiązku utworzenia takiego stanowiska, ale jest to równoznaczne z obowiązkiem jego obsadzenia, gdyż po to jest tworzone stanowisko pracy, by zatrudnić na nim pracownika.

W kwestii obligatoryjności powołania zastępcy wójta przepisy nie są tak kategoryczne, a w piśmiennictwie są wyrażane różne poglądy. A. Szewc uważa, iż obligatoryjne jest umiejscowienie stanowiska zastępcy wójta w statucie gminy , natomiast powołanie zastępcy lub zastępców nie jest obowiązkowe i zależy od uznania wójta . Natomiast B. Dolnicki opowiada się za obligatoryjnością powoływania zastępcy wójta . Moim zdaniem obowiązkowe jest utworzenie stanowiska zastępcy wójta w każdej gminie i obsadzenie go. Pogląd taki wydaje się być uzasadniony, zwłaszcza po wejściu w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1457, ze zm.), która wprowadziła przepisy przekazujące zastępcy wszystkie kompetencje wójta w przypadkach czasowej niemożności sprawowania przez niego urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 listopada 1995 r., SA/Wr 2184/95 stwierdził, że rada gminy jest obowiązana dokonać wyboru zastępcy lub zastępców wójta (burmistrza) i nie może zaniechać utworzenia tego stanowiska w gminie. Wyrok ten zapadł w stanie prawnym, w którym zastępca wójta był członkiem zarządu gminy wybieranym przez radę, lecz część argumentacji zawartej w uzasadnieniu nadal zachowuje aktualność.

Obowiązek zatrudniania sekretarza gminy i zastępcy wójta jest dla wielu małych gmin uciążliwy. Po pierwsze – rozmiar zadań jednostki często nie uzasadnia zatrudniania w pełnym wymiarze czasu pracy sekretarza i zastępcy. Po drugie – są to najwyższe po wójcie stanowiska w gminie i wiążą się z koniecznością poniesienia znacznych wydatków na wynagrodzenia, co dla wielu gmin może być znacznym obciążeniem. Dopuszczalne jest zatrudnienie zarówno sekretarza, jak i zastępcy wójta w niepełnym wymiarze czasu pracy. To jednak nie zawsze jest dobre rozwiązanie, większość bowiem pracowników poszukuje zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy.

Idealnym rozwiązaniem może być połączenie w jednej osobie funkcji zastępcy wójta i sekretarza gminy. Jednak najpierw trzeba rozważyć, czy takie połączenie jest w świetle obowiązującego prawa niedopuszczalne. Trzeba odnotować pogląd M. Gurdek, która uważa, iż niedopuszczalne jest stworzenie jednego stanowiska łączącego obie te funkcje, gdyż zastępca wójta jest powoływany i odwoływany przez samego wójta, sekretarz zaś – przez radę gminy na wniosek wójta . Od dnia 1 stycznia 2009 r. sekretarz nie będzie powoływany przez radę gminy, lecz będzie zatrudniany przez wójta na podstawie umowy o pracę. Jednak powyższy pogląd zachował aktualność, ja również go podzielam – nie można w gminie utworzyć stanowiska łączącego funkcje zastępcy wójta i sekretarza gminy.

Czym innym jest jednak powierzenie obu tych stanowisk tej samej osobie w ramach odrębnych stosunków pracy. W moim przekonaniu nie ma przeszkód prawnych, aby ta sama osoba pełniła funkcję zastępcy wójta – w ramach stosunku pracy na podstawie powołania oraz sekretarza gminy – w ramach stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Oczywiście oba stosunki pracy muszą zostać nawiązane odrębnie, w przewidzianych dla nich trybach. Każdy z tych stosunków pracy powinien zostać nawiązany na część etatu.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych  pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. Żadna z takich okoliczności nie zachodzi w przypadku łączenia funkcji zastępcy wójta i sekretarza gminy. Zapis ten jest zbliżony do obecnie obowiązującego art. 18 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych z 1991 r. („Pracownik samorządowy nie może wykonywać zajęć tożsamych, pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność”). Trudno sobie wyobrazić, żeby wykonywanie funkcji zastępcy wójta mogło wobec sekretarza rodzić podejrzenia o stronniczość lub interesowność i vice versa.

Z podobnego założenia wyszedł skład Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, który w wyroku z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Po 1479/90 uznał, iż przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych nie zawierają zakazu łączenia stanowiska zastępcy burmistrza ze stanowiskiem sekretarza gminy. Sąd podniósł, że przepisy określające zakres działania zastępcy burmistrza i sekretarza nie pozwalają na uznanie, że interesy osób wykonujących obie funkcje są sprzeczne. Pomimo zmiany stanu prawnego rozważania zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku zachowały w pełni aktualność.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, iż w razie wykonywania na rzecz pracodawcy kilku rodzajów pracy podporządkowanej należy domniemywać, że strony łączy jeden stosunek pracy (tak np. wyrok SN z dnia 14 lutego 2002 r., I PKN 876/00 ). Twierdzenie o równoczesnym istnieniu pomiędzy tymi samymi stronami dwóch lub więcej stosunków pracy wymaga szczegółowego i należycie pogłębionego wywodu, przeprowadzonego na tle odpowiednich ustaleń faktycznych. Zasadą jest bowiem pozostawanie stron w jednym stosunku pracy, choćby nawet przedmiotem pracowniczego zobowiązania był rodzaj pracy szeroko określony nazwą kilku zawodów lub specjalności czy funkcji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 1997 r., I PKN 43/97 ). Zawieranie z własnym pracownikiem dodatkowej (drugiej) umowy o pracę za normalnym wynagrodzeniem judykatura dopuszcza tylko wyjątkowo, gdy chodzi o rodzaj pracy wyraźnie inny niż uzgodniony w podstawowym czasie pracy (tak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 1969 r., III PZP 1/69 ). W przeciwnym razie mielibyśmy – zdaniem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale z dnia 12 kwietnia 1994 r., I PZP 13/94 – do czynienia z próbą obejścia przepisów o czasie pracy i wysokości wynagrodzenia za godziny nadliczbowe.

W przypadku zastępcy wójta i sekretarza gminy zachodzą wszystkie wskazane przez Sąd Najwyższy okoliczności przemawiające za odstąpieniem od domniemania istnienia jednego stosunku pracy. Przede wszystkim wynika to z okoliczności, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi stanowiskami pracy, których istnienie jest determinowane ustawowo. Drugim przesądzającym elementem jest różna forma nawiązania stosunku pracy – w drodze powołania i umowy o pracę, co samoistnie wyklucza możliwość połączenia tych funkcji w ramach jednego stosunku pracy.

Skoro nie zachodzą okoliczności sprzeciwiające się jednoczesnemu wykonywaniu funkcji zastępcy wójta i sekretarza gminy (art. 30 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych z 2008 r., art. 18 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych z 1991 r.), a jednocześnie wykluczone jest połączenie tych funkcji w ramach jednego stosunku pracy, to nie ma wątpliwości, że dopuszczalne jest równoczesne sprawowanie przez tę samą osobę funkcji zastępcy wójta i sekretarza gminy w ramach dwóch odrębnych stosunków pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jeżeli zsumowane wymiary etatów dają jeden pełny etat, to nie pojawi się zarzut o zamiarze obejścia przepisów o pracy w godzinach nadliczbowych.

Nawiązanie stosunku pracy na stanowisku sekretarza od dnia 1 stycznia 2009 r. będzie wymagało przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru, o ile nie zajdzie jedna z okoliczności pozwalających na odstąpienie od tego wymogu. Otwartego i konkurencyjnego naboru nie przeprowadza się natomiast na stanowisko zastępcy wójta (zwolnione z tego obowiązku są wszystkie stanowiska obsadzane w drodze powołania).


Połączenie w jednej osobie funkcji zastępcy wójta i sekretarza gminy może przebiegać na jeden z trzech sposobów: 1) powierzenie aktualnemu sekretarzowi funkcji zastępcy wójta, 2) powierzenie aktualnemu zastępcy wójta funkcji sekretarza gminy, 3) zatrudnienie nowej osoby na oba stanowiska. W pierwszym przypadku konieczne będzie porozumienie zmieniające stosunek pracy sekretarza (od dnia 1 stycznia oparty już na umowie o pracę) w zakresie wymiaru czasu pracy, a następnie powołanie go na stanowisko zastępcy wójta. W drugim przypadku także konieczne będzie porozumienie zmieniające wymiar czasu pracy. Treść stosunku pracy z powołania może zostać zmodyfikowana porozumieniem stron (wyrok SN z dnia 7 marca 1997 r., I PKN 33/97 ). Następnie pracownikowi można będzie powierzyć na podstawie umowy o pracę stanowisko sekretarza gminy. Nie będzie wymagane przeprowadzenie otwartego i konkurencyjnego naboru, ponieważ na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych nie ma takiego obowiązku w przypadku powierzenia stanowiska urzędniczego pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu w tej samej jednostce. Skoro porozumienie zmniejszające wymiar etatu zastępcy zostaje zawarte w celu powierzenia tej samej osobie stanowiska sekretarza gminy, to w tym zakresie następuje przeniesienie pracownika samorządowego na inne stanowisko w ramach urzędu.

Ostatni z wymienionych sposobów obsadzenia obu funkcji będzie wymagał przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru wyłącznie na stanowisko sekretarza gminy. Oczywiście dopuszczalne będzie także przeniesienie na to stanowisko innego pracownika samorządowego w trybie przewidzianym w ustawie. Powołanie na stanowisko zastępcy wójta odbywa się zawsze z pominięciem procedury naboru. Pracodawca może jednak zawsze przeprowadzić konkurs na takie stanowisko (art. 681 Kodeksu pracy), ale nie będzie to otwarty i konkurencyjny nabór w trybie ustawy o pracownikach samorządowych.


Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)