Pełna treść artykułu dostępna jest w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego>>>


Dostępny w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego komentarz praktyczny poświęcony jest dotacji uzdrowiskowej, którą otrzymują gminy posiadające status gminy uzdrowiskowej, przyznany im w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych[1]. Istota i charakter prawny dotacji uzdrowiskowej od chwili jej pojawienia się w przepisach budzi wątpliwości i kontrowersje co do jej statusu. Kontrowersje te powstają ze względu na brak możliwości jednoznacznego określenia tego dochodu gmin jako dotacji, na skutek ustawowego[2] przypisania mu innej roli niż to wynikałoby z definicji dotacji zawartej w ustawie o finansach publicznych[3], a równocześnie jednoznaczne określenie przez ustawę uzdrowiskową tego dochodu jako „dotacji”.

Należy podkreślić, że w Polsce charakter prawny dotacji uzdrowiskowej nie został w zdefiniowany w żadnym akcie prawnym, stąd też w komentarzu Autor podejmuje próbę określenia istoty i charakteru prawnego dotacji uzdrowiskowej.


Dywagacje prawne związane z dotacją uzdrowiskową.

Pojęcie dotacji uzdrowiskowej pojawiło się w polskim prawodawstwie po raz pierwszy w 2005 r. w art. 49 ustawy uzdrowiskowej. Natomiast w Europie instytucja dotacji uzdrowiskowej jest znana oraz stosowana już od szeregu lat. Swoje uzdrowiska, a nawet miejscowości turystyczne wspierają dotacją Niemcy, Austriacy, Francuzi czy Węgrzy. Charakter prawny dotacji w tych państwach jest różny. Dotacja ta najczęściej ma charakter dotacji celowej (Niemcy), ale też występuje w formie dotacji podmiotowej (Francja) czy przedmiotowej (Węgry). Jej charakter uzależniony jest od celu polityki społeczno- gospodarczej danego państwa. Pojęcie dotacji, jako jednej z kategorii dochodów gmin, pojawia się już w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego[4].

Ustawa ta w art. 3 stanowi, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:
1) dochody własne;
2) subwencja ogólna;
3) dotacje celowe z budżetu państwa.
Zgodnie z art. 3 ust.2 ustawy o dochodach j.s.t. dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych.

Dochodami jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy, mogą być także :
1) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi;
2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej;
3) inne środki określone w odrębnych przepisach.
Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego oraz zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami zgodnie z art. 8 tej ustawy, mogą być sfinansowane dotacją celową, która stanowi w tym przypadku dochód j.s.t. [5]

Zgodnie z art. 46 ustawy uzdrowiskowej z 2005 r. zadania nałożone na gminę uzdrowiskową tym przepisem, są zadaniami własnymi[6]. Ustawa uzdrowiskowa określa, że są to zadania w szczególności, w zakresie:
1) gospodarki terenami, z uwzględnieniem potrzeb lecznictwa uzdrowiskowego, ochrony złóż naturalnych surowców leczniczych oraz budowy lub innych czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej;
2) ochrony warunków naturalnych uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej oraz spełniania wymagań w zakresie dopuszczalnych norm zanieczyszczeń powietrza, natężenia hałasu, odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, gospodarki odpadami, emisji pól elektromagnetycznych, o których mowa w odrębnych przepisach;
3) tworzenia warunków do funkcjonowania zakładów i urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego oraz rozwoju infrastruktury komunalnej w celu zaspokajania potrzeb osób przebywających w gminie w celu leczenia uzdrowiskowego;
4) tworzenia i ulepszania infrastruktury komunalnej i technicznej przeznaczonej dla uzdrowisk lub obszarów ochrony uzdrowiskowej, związanej ze spełnieniem warunków,
o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 5 ustawy uzdrowiskowej.

Gmina uzdrowiskowa realizuje te zadania na ogólnych zasadach z dochodów własnych, ale ma też prawo do pobierania na ich realizację opłaty uzdrowiskowej na podstawie art. 48 ustawy i otrzymywania dotacji uzdrowiskowej na podstawie art. 49 ustawy uzdrowiskowej, w wysokości równej wpływom z tytułu opłaty uzdrowiskowej pobranej w uzdrowisku w roku poprzedzającym rok bazowy, w rozumieniu ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Jak słusznie uważa A. Niezgoda[7]; „zgodnie z ogólną dyrektywą wynikającą z zasady podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań ustawodawca, nakładając na gminy uzdrowiskowe wskazane zadania, przypisał im także dodatkowe źródło dochodów własnych w postaci opłaty uzdrowiskowej”. Niewątpliwie dochody z opłaty uzdrowiskowej na pewno nie wystarczyłyby na realizację wszystkich zadań wymienionych w art. 46 ustawy uzdrowiskowej, ale też dochody z tej opłaty nie muszą być przeznaczone wyłącznie na realizację zadań określonych w tym przepisie, bo opłata uzdrowiskowa jest bezspornie dochodem własnym gminy, który może być wydatkowany na każdy cel.

O ile kwestia opłaty uzdrowiskowej nie budzi żadnych wątpliwości zarówno co do jej charakteru jak i kwestii związanych z wydatkowaniem tych środków, to dotacja uzdrowiskowa, a szczególnie jej status prawny w systemie dochodów gminy nie jest do końca jasny. Ustawa uzdrowiskowa wyraźnie mówi bowiem o dotacji uzdrowiskowej, a nie o innej formie dochodu budżetowego gminy uzdrowiskowej i takie określenie dochodów gminy niesie za sobą określenie konsekwencje prawne. Ustawa uzdrowiskowa w art. 49 ust. 2 stanowi, że Minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określi, w drodze rozporządzenia, tryb i terminy ustalenia oraz przekazania dotacji, kierując się potrzebą zabezpieczenia środków na realizację zadań gmin uzdrowiskowych. Takie rozporządzenie Ministra Finansów zostało wydane w dniu 9 czerwca 2006 r.[8] i określone w nim zostały terminy i zasady przekazywania dotacji uzdrowiskowej z budżetu państwa gminie uzdrowiskowej. Jednakże pomimo wydania przepisów wykonawczych[9] do ustawy uzdrowiskowej w zakresie odnoszącym się do dotacji uzdrowiskowej, nie do końca wiadomo czy w sensie prawnym rzeczywiście mamy do czynienia z dotacją czy też być może z subwencją. W literaturze przedmiotu zaczynają się w tym zakresie pojawiać wątpliwości, przede wszystkim ze względu na zakres upoważnienia ustawowego dla Ministra Finansów dla wydania rozporządzenia, które ogranicza się wyłącznie do kwestii związanych trybem i terminem przekazania dotacji uzdrowiskowej. Niektórzy autorzy uważają, że w przypadku dotacji uzdrowiskowej mamy do czynienia z dotacją podmiotową, a inni uważają, że jest to w rzeczywistości dotacja celowa.

Pełna treść artykułu dostępna jest w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego>>>

@page_break@

Rozstrzygnięcie tej kwestii ma podstawowe znaczenie dla jednostek samorządu terytorialnego (gmin uzdrowiskowych) szczególnie w zakresie celu, rozliczania dotacji uzdrowiskowej
i kontroli sposobu wydatkowania środków pochodzących z dotacji.

W prawie finansowym, definicję dotacji zawiera art. 126 ustawy z 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z tą definicją, dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Charakter dotacji uzdrowiskowej.
Należy zauważyć, że zadania wskazane w art. 46 ustawy uzdrowiskowej, na ogół mieszczą się w zakresie działania gminy określonych w przepisach art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, choć niewątpliwie mają szerszy wymiar. Trudno byłoby bowiem doszukać się w ustawie o samorządzie terytorialnym takich zadań jak wymienione w art. 46 ustawy uzdrowiskowej.

Ustawa uzdrowiskowa w art. 49 mówi wprost, że dotacja uzdrowiskowa przysługuje gminie która realizuje zadania określone w art. 46 ustawy[10]. Zgodzić się w tym miejscu należy, że dotacja uzdrowiskowa realizuje nie tylko funkcję finansowania zadań własnych, ale zawiera także funkcję bodźcową, która z punktu widzenia podziału zasobów publicznych pomiędzy administrację rządową, a samorządową jest funkcją drugorzędną[11]. A zatem jeżeli tak, to nie powinna ona ograniczać funkcji finansowania zadań. Ponadto wskazać należy, że dotacja z budżetu państwa nie jest właściwą formą finansowania zadań własnych, na co powszechnie zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu[12]. Pomimo tych zastrzeżeń, ustawa uzdrowiskowa w art. 49 jasno określa ten rodzaj dochodu gminy uzdrowiskowej przeznaczonej na finansowanie zadań wymienionych w art. 46 ustawy uzdrowiskowej, jako dotację.

Jednakże art. 49 ustawy uzdrowiskowej, stanowiący podstawę materialną przyznania dotacji, ani wydane na jego podstawie Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie trybu i terminów ustalenia oraz przekazania dotacji z budżetu państwa gminie uzdrowiskowej nie precyzują szczególnych zasad rozliczania tej dotacji. Także zakres przedsięwzięć wymienionych w art. 46 ustawy umożliwiający przede wszystkim realizację zadań o charakterze inwestycyjnym, majątkowym oraz sposób obliczenia wysokości środków, określony termin jej przekazywania, nie wskazuje na dotacyjny charakter przyznawanych
z budżetu państwa środków, ale raczej na charakter subwencyjny tej operacji finansowej. Tym niemniej brak jest podstaw, aby uznać ten dochód gmin uzdrowiskowych za subwencję, o której mowa w art. 167 ust. 2 Konstytucji czy też w odpowiednich przepisach ustawy
o finansach publicznych. A zatem należy rozważyć jaka to jest dotacja oraz czy do tej dotacji mogą mieć zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy o finansach publicznych, w zakresie odnoszącym się do zasad dotyczących trybu jej przyznawania, rozliczania, terminów
i nadzoru.

(…)

Pełna treść artykułu dostępna jest w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego>>>


Przypisy:

[1] Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 651)
[2] Art. 46 ustawy uzdrowiskowej z 2005 r. określa zadania, które gmina ma realizować z dotacji uzdrowiskowej
[3] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych . (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 885)
[4] Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.2010.80.526 j.t.
z późn.zm. )
[5] Zob. szerzej na ten temat; E. Ruśkowski, J. M. Salachna, Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, ABC 2004
[6] Art. 46. Ustawy uzdrowiskowej z 2005 r. stanowi, że „Gmina uzdrowiskowa oraz gmina posiadająca status obszaru ochrony uzdrowiskowej, poza zadaniami przewidzianymi przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym, realizuje zadania własne związane z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska,…(…).
[7] Zob. A. Niezgoda, Modyfikacja zakresu działania gmin uzdrowiskowych oraz posiadających status obszaru ochrony uzdrowiskowej a podział zasobów, [w:]Podział zasobów publicznych między administrację rządową
i samorządową, Lex 2012,
[8] Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie trybu i terminów ustalenia oraz przekazania dotacji z budżetu państwa gminie uzdrowiskowej (Dz.U. Nr 103 poz. 705).
[9] Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie trybu….(…).
[10] Art. 49 ust. 1 „ Gmina uzdrowiskowa realizująca zadania, o których mowa w art. 46, otrzymuje dotację z budżetu państwa w wysokości równej wpływom z tytułu opłaty uzdrowiskowej pobranej w uzdrowisku w roku poprzedzającym rok bazowy w rozumieniu ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.”
[11] A. Niezgoda, Podział zasobów… s.
[12] Tamże,