Dotychczasowe zasady ustalania wysokości wynagrodzenia szefom jednostek samorządu gminnego [gmina], wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), [wójt] wymagają reasumpcji i „ucywilizowania”. Niespójność przepisów prawnych regulujących te kwestie ma swoje źródło w niedostosowaniu – po uchwaleniu ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta [t.j. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191;zastąpionej z dniem 1 sierpnia 2011 r. ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.)] – ustroju samorządu gminnego, którego konstrukcja pierwotnie oparta była m.in. na pośrednich wyborach organu wykonawczego przez radę gminy [rada]. Stan ten trwa do dzisiaj.
Analiza licznych publikacji i orzeczeń dotyczących przedmiotu utwierdza w przekonaniu, że weryfikacji wymaga przede wszystkim bardzo niekorzystny dla tej grupy pracowników pogląd dopuszczający obniżanie wynagrodzenia wójta w trakcie trwania stosunku pracy (kadencji) jednostronną decyzją rady.
Można zgodzić się z interpretacją powielaną w wyrokach Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych i sądów pracy, że stosunek pracy nawiązywany w wyniku wyborów powszechnych, którym „cieszy się” wójt ma szczególną postać. Wydaje się jednak, że autorzy większości tych orzeczeń niedostatecznie uwzględnili fakt, iż Konstytucja RP oraz przepisy prawa chronią godność i prawa pracownicze każdego człowieka w jednoraki sposób. Ochrona ta nie może być wyłączona czy nawet ograniczona tylko dlatego, że stosunek pracy nawiązywany jest w wyjątkowych okolicznościach. Wójta zatrudniają de facto mieszkańcy gminy w drodze wyborów tajnych, powszechnych i bezpośrednich. Jego pracodawcą jest urząd gminy. Czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta podległa mu osoba: zastępca lub sekretarz j.s.t.
Natomiast wynagrodzenie dla wójta ustala, również wybrany w wyborach powszechnych organ kolegialny, jakim jest rada [art. 8 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. z 2014 r. poz. 1202 z późn. zm.)] [ustawa o pracownikach samorządowych], która nie tylko nie ma wpływu na jego zatrudnienie, nie może wypowiedzieć mu pracy, ale i nie wykonuje wobec niego funkcji zwierzchnika służbowego, ani żadnych innych uprawnień właściwych dla pracodawcy. Elekt – przyjmując mandat, automatycznie staje się pracownikiem gminy i pobiera wynagrodzenie ustalane przez radę gminy.
Przepisy ustrojowe (i ich interpretacja) muszą zapewnić zdecydowany priorytet relacjom pomiędzy organami władzy i administracji publicznej (funkcjonariuszami publicznymi – wójtem i radnymi), stawiając je przed dopuszczalnymi w demokratycznym państwie prawnym relacjami o charakterze politycznym. Założenie, że zależność pomiędzy tymi organami w obszarze dotyczącym kształtowania sytuacji materialno-bytowej wójta i jego rodziny nie będzie wykorzystywana instrumentalnie, np. w celu wpływania na decyzje organu wykonawczego gminy jest nie tylko naiwnością, ale wręcz hipokryzją. Dowodzą tego przypadki, w których aktywność radnych w zakresie manipulowania wysokością wynagrodzenia wójta (i to bez względu na to, czy miała ona miejsce na sali obrad, czy w zaciszu gabinetów) była kwalifikowana przez organy ścigania jako czyn bezprawny, o znamionach korupcyjnych.
Decydujący wpływ na kształtowanie doktryny oraz orzecznictwa sądowego i nadzorczego w tej sprawie miały wyroki Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2008 r. (I PK 24/08) oraz wcześniejszy z dnia 9 czerwca 2008 r. II PK 330/07. SN stanął na stanowisku, że dopuszczalne jest obniżenie wysokości wynagrodzenia wójta przez radę gminy w trakcie sprawowania mandatu w dowolnym czasie, bez akceptacji wójta, gdyż zdaniem SN zasada konsensusu stosunku pracy ma względny charakter, gdy chodzi o modyfikacje treści stosunków pracy:
„W przypadku pracowników, których podmiot działający na rzecz pracodawcy nie może odwołać ani w inny sposób nie można doprowadzić do ustania stosunku pracy w razie braku akceptacji zmiany treści stosunku pracy, zmiana taka jest dopuszczalna w granicach określonych w przepisach prawa, bez względu na aprobatę pracownika. Prawo powszechnie obowiązujące wyznacza swobodę pracodawcy w określeniu na nowo warunków płacy wójta. Zgoda na objęcie mandatu oznacza zgodę na poddanie się temu prawu.”.
| Dowiedz się więcej z książki | |
 |
Samorząd terytorialny [PRZEDSPRZEDAŻ]
|
@page_break@
W ten sposób, zdaniem SN, realizuje się zasada wynikająca z art. 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2014. poz. 1502 z późn. zm.) [Kp], zgodnie z którą „Nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika”.
We wskazanych wyrokach SN znajdujemy trudne do zaakceptowania stanowisko, iż art. 11 Kp dotyczy wyłącznie momentu zawarcia stosunku pracy, nie dotyczy zaś jego modyfikacji.
Przyjęcie takiej filozofii nadawałoby jednemu z kluczowych przepisów Kp charakter iluzoryczności. Przypomnijmy, że przepis został wprowadzony do Kp ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 213, poz. 2081), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. w ramach dostosowania polskich przepisów prawa pracy do norm prawa wspólnotowego – dyrektywy nr 91/533/EWG z 14 października 1991 r. w sprawie obowiązków dotyczących informowania pracowników o warunkach stosowanych do umowy lub stosunku pracy. Zdaniem autora – art. 11 Kp należy interpretować w ten sposób, że stosunek pracy trwa w kształcie określonym przez ostatnie, zgodne oświadczenia woli pracodawcy oraz pracownika dopóty, dopóki nie zostanie rozwiązany lub zmieniony w ramach zasad ustalonych w przepisach prawa pracy. Zmiana stosunku pracy jest co do istoty zawarciem nowego stosunku pracy, który zgodnie z art. 22 Kp może mieć wyłącznie charakter konsensualny – zgodny.
Orzecznictwo sądowe pozostawiło wójtów w zakresie procedury zmiany wynagrodzenia de facto „poza prawem”. Kontynuacja tej logiki wcześniej czy później musiałaby mieć przełożenie na sytuację prawną wszystkich pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru, członków zarządów powiatów, zarządów dzielnic Warszawy oraz zarządów województw. Mimo, że pracownicy ci nie są zatrudniani w wyniku wyborów powszechnych, lecz pośrednich (najczęściej w głosowaniu mającym charakter powołania, tj. poprzez zatwierdzenie jednej kandydatury przez radę/sejmik), wybór jest jednoznaczny z nawiązaniem stosunku pracy, który również nie jest tożsamy z ustaleniem wysokości wynagrodzenia. Nie zmienia tego fakt, że zatrudnienie w drodze wyboru i ustalenie wynagrodzenia dla marszałka i starosty dokonuje ten sam organ, tj. odpowiednio sejmik albo rada.
Zweryfikowanie poglądów zawartych w wyrokach SN jest uzasadnione przede wszystkim dlatego, że zostały one wydane pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, z późn. zm.). Z tego też powodu nie jest konieczne, ani celowe kontestowanie zawartych w nich argumentów, np. że prawo swobodnego obniżania wynagrodzenia jest instrumentem kontroli, który może być wykorzystywany w sytuacji łamania prawa przez wójta. Skoncentrować należy się wyłącznie na przeanalizowaniu przepisów ustawy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2009 r. w oderwaniu od argumentów podnoszonych w dyspucie politycznej podsycanej na użytek mediów tezą o niebotycznych wynagrodzeniach samorządowców.
Ustawa o pracownikach samorządowych w art. 4 ust. 1 pkt 1 wprowadza kategorię pracowników samorządowych „z wyboru”, w tym m.in. w urzędzie gminy - wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przyjmując expressis verbis, że do omawianej kategorii pracowników ma zastosowanie art. 11 Kp zawarty nieprzypadkowo w Dziale pierwszym Przepisy ogólne, Rozdziale II Podstawowe zasady prawa pracy, należy podkreślić, że jedna z generalnych, niezapisanych zasad interpretacji prawa, lex specialis derogat legi generalis – nie będzie przydatna. Przepisy w tym zakresie są jasne – Kp w art. 5 stanowi: „Jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami.” podczas, gdy ustawa o pracownikach samorządowych w art. 43 ust. 1, przewiduje, że w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy Kp. Do rozwikłania pozostaje jedynie kwestia, czy ustawa o pracownikach samorządowych reguluje zasady zmiany wynagrodzenia, ze szczególnym uwzględnieniem procedury jego obniżania pracownikom samorządowym, zatrudnionym na podstawie wyboru na tyle wyczerpująco, że Kp nie ma zastosowania? Jeżeli nie – to w jakim zakresie ma zastosowanie Kp?
Odpowiedź nie jest trudna. W ustawie o pracownikach samorządowych brak jest przepisów, które można by wskazać wprost jako podstawę obniżenia wynagrodzenia za pracę nie tylko pracownikom z wyboru, ale także innym pracownikom samorządowym.
Oczywiście są kwestie, które ustawa reguluje dostatecznie, wyłączając w tym zakresie Kp. Przykładowo ustawa o pracownikach samorządowych w art. 36 ust. 1 ustala kryteria (zaskakując ich skromnością), które pracodawca powinien wziąć pod uwagę proponując wysokość wynagrodzenia pracownikom samorządowym. Są to:
1) po stronie pracodawcy oferowane (zajmowane) stanowisko;
2) po stronie pracownika posiadane kwalifikacje zawodowe.
Kryterium kwalifikacji zawodowych jest w miarę jasne – doświadczenie, wykształcenie, predyspozycje, itd. Kryterium zajmowanego stanowiska pozwala się z kolei dość plastycznie rozwijać – trudność i złożoność zadań, odpowiedzialność, dyspozycyjność, szkodliwość, itp. Oczywiście przepisy określające podstawowe kryteria ustalania wysokości wynagrodzenia nie mogą być podstawą roszczenia pracownika przyznania/wypłacania wyższego wynagrodzenia za pracę, tym bardziej, że nie istnieją żadne formalne mierniki tych kryteriów. Teoretyczne rozważania na ten temat trafiają na trudny do usystematyzowania obszar, np. przy założeniu, że kwalifikacji nie można stracić, czy można z tego tytułu obniżyć wynagrodzenie? Zajmowane stanowisko (wójta) również nie ulega zmianie w trakcie kadencji – z wyjątkiem szczególnych okoliczności, np. połączenia lub podziału gminy, nabycia praw miejskich, wzrostu liczby ludności itd. Roszczenia pracownicze mogą dotyczyć co najwyżej przestrzegania procedury ustalania wynagrodzenia, w tym oczywiście zmiany, wypłacania, naliczania składników, pochodnych itd.
Warto zwrócić uwagę na niedoskonałość tych przepisów, która jest istotna dla przedmiotu rozważań. Otóż literalnie nie jest możliwe rozszerzenie w/w kryteriów wprowadzonych przez ustawę dla pracowników samorządowych o kryterium wymienione w art. 78 § 1 Kp, tj. jakości świadczenia pracy przez pracownika (wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy).
Czy to oznacza, że jakość i wydajność pracy pracownika samorządowego nie może mieć wpływu na wysokość jego wynagrodzenia? Stawiałoby to pod znakiem zapytania możliwość np. przyznania premii uznaniowych lub nagród. Oczywiście nikt zapewne nie będzie forsował tak kontrowersyjnej tezy. Jednakże w przypadku procedury ustalania wynagrodzenia wójta, minimalizm kryteriów zawartych w ustawie nie pozostaje bez znaczenia. Rada gminy na początku kadencji, powinna się oprzeć wyłącznie na ustawowych kryteriach, tj. ocenić wykształcenie wybranego przez mieszkańców wójta, dotychczasowe doświadczenie itd. w odniesieniu do zadań, jakie przed nim stoją np. konieczność obniżenia zadłużenia gminy, rozwiązania istniejących problemów natury społecznej, zrealizowania inwestycji budowy szkoły, itp.
"
"
| Dowiedz się więcej z książki | |
|
Samorząd terytorialny [PRZEDSPRZEDAŻ]
|
@page_break@
Rada Ministrów została upoważniona i zobowiązana na mocy art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, aby biorąc pod uwagę w szczególności (ust. 2):
1) rodzaj realizowanych zadań i charakter czynności wykonywanych na poszczególnych stanowiskach;
2) potrzebę posiadania przez pracownika samorządowego umiejętności zawodowych i niezbędnego doświadczenia;
3) liczbę mieszkańców j.s.t.
ustalić w drodze rozporządzenia, m.in. w odniesieniu do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru:
1) minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach (czego dla wójta ostatecznie nie ustala);
2) warunki i sposób wynagradzania pracowników;
3) maksymalny poziom dodatku funkcyjnego;
4) wysokość dodatku specjalnego;
5) warunki przyznawania i wypłacania dodatku za wieloletnią pracę;
6) warunki ustalania prawa do nagrody jubileuszowej i jej wypłacania;
7) warunki ustalania prawa do jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy i jej wypłacenia.
Rada Ministrów również nie została upoważniona do powiązania wysokości wynagrodzenia z jakością i ilością pracy pracownika samorządowego. Za to w ust. 3 tego samego artykułu czytamy, że maksymalne wynagrodzenie osób zatrudnionych na podstawie wyboru, nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431, z późn. zm.). Przykładowo w odniesieniu do danych za rok 2016 oznacza to limit w wysokości 7 x 1.766,46 zł, tj. 12.365,22 zł.
Rada gminy, uzbrojona przez ustawę w stosowne kompetencje, ograniczona ramami zawartymi w rozporządzeniu z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1786 z późn. zm.) [rozporządzenie] powinna ustalić na początku kadencji wójta (bez względu na to, czy jest to pierwsza, czy ponowna kadencja) jego:
1) wynagrodzenie zasadnicze;
2) dodatek specjalny;
3) dodatek funkcyjny,
uwzględniając fakt, że wójt automatycznie nabywa prawo, adekwatnie do stażu, do:
1) dodatku za wieloletnią pracę (art. 38 ust. 1 ustawy);
2) nagrody jubileuszowej (art. 38 ust. 2 i 4 ustawy);
3) jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy (art. 38 ust. 3 i 4 ustawy),
oraz dodatkowego wynagrodzenia rocznego (ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1144 z późn. zm.).
Przepisy te, jak już zauważono wyżej, są dalece niedoskonałe. Ani ustawa, ani rozporządzenie nie określają za co i dlaczego przyznawany jest dodatek funkcyjny. W praktyce nie jest on nawet skorelowany z pełnioną funkcją według trywialnej zasady: im ważniejsza funkcja, tym wyższy dodatek. Częściej pełni funkcję dodatku wyrównawczego. Więcej dowiadujemy się z ustawy o dodatku specjalnym, który należy uznać, że w przypadku wójta powinien pełnić funkcję analogiczną jak w odniesieniu do pozostałych pracowników samorządowych, tzn. powinien być przyznany z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań (art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych). Przy czym ustalenie w § 6 rozporządzenia minimalnego poziomu tego dodatku dla wójta w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego powoduje, że jego funkcja również jest nie do końca zrozumiała i przyjmuje postać kolejnego dodatku wyrównawczego. Rada gminy, ustalając po raz pierwszy składniki wynagrodzenia (wyłącznie te, na które ma wpływ, pozostałe składniki ustalane są na drodze czynności dowodowych i księgowych) jest ograniczona przedstawionymi wyżej kryteriami oraz związana widełkami określonymi w rozporządzeniu i maksymalnym poziomem wynagrodzenia, jaki może osiągnąć pracownik zatrudniony na podstawie wyboru, ustalonym zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych.
Co ciekawe, dyskusyjne jest wprowadzenie w rozporządzeniu minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego wójta. Ich istnienie jest co prawda uzasadnione, tzn. logicznym jest niepozostawianie radzie (która może być przecież politycznie nieprzychylna wójtowi), możliwości ustalenia wynagrodzenia na poziomie wynagrodzenia ustawowo najniższego, w celu zmuszenia go do rezygnacji. Ustawa o pracownikach samorządowych nie przewiduje jednak upoważnienia dla Rady Ministrów do określenia tego rodzaju stawek.
Wracając jednak do meritum: pozycja rady gminy zmienia się radykalnie w przypadku, gdy organ ten przymierzy się do zmiany wysokości ustalonego na początku kadencji wynagrodzenia. W przypadku tzw. podwyżki, działania rady mogą być zdecydowanie uproszczone, gdyż pozbawione są kontrowersji, z uwagi na z góry dorozumianą zgodę pracownika. W tej kategorii pracowników nie powinno dojść do sytuacji, w której pracownik odmawia przyjęcia podwyżki, np. z uwagi na ryzyko przekroczenia progów i utratę świadczeń socjalnych o wartości wyższej, niż wartość tej podwyżki. Jednak przypadki skorzystania przez wójta z niewzruszalnego prawa odmowy przyjęcia nowych warunków pracy w postaci wyższego wynagrodzenia z innych przyczyn nie są wcale wyjątkowe.
Natomiast w przypadku obniżenia wynagrodzenia wójta sprawa ewidentnie się komplikuje. Wniosek, do którego doszedł we wspomnianych wyżej wyrokach SN, jest nie do przyjęcia chociażby dlatego, że legalizuje wyposażenie radnych w instrument dowolnego/swobodnego zmieniania/obniżania wynagrodzenia wójta w sytuacji, gdy każdy inny szef czy pracodawca jest pozbawiony takiej możliwości wobec swoich pracowników. Nie da się go również wywieść z brzmienia przepisów, ani uzasadnić w sposób logiczny. Przepisy ustawy nie regulują wprost trybu zmiany stosunku pracy pracownika samorządowego, a już na pewno pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru. Dlatego wójta, tak, jak każdego innego pracownika, dotyczy ochrona przewidziana w art. 11 Kp, polegająca na tym, że nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy bez względu na podstawę prawną tego stosunku wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy oraz pracownika. Dodatkowo wójta dotyczy także ochrona przewidziana w art. 29 § 4 i 5 Kp, na podstawie których zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej. Nie można także pomijać wskazanego na wstępie art. 22 § 1 Kp – Przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Nie zmienia tego art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności [u.s.g.]. Przepis ten nie może być interpretowany w sposób, który doprowadziłby do pozbawienia wójta jako jedynego pracownika w Polsce ochrony prawa do godziwego wynagrodzenia.
Racjonalny ustawodawca musiał sobie zdawać sprawę, że po wprowadzeniu bezpośrednich wyborów wójta relacje pomiędzy organem wykonawczym a kolegialnym organem uchwałodawczym nabiorą wyjątkowego, scharakteryzowanego wyżej kształtu. Zasadny wydaje się więc powrót do interpretacji dominującej przed wydaniem w/w wyroków SN, iż zastosowanie mają w tym zakresie przepisy Kp, co wyklucza dokonywanie modyfikacji warunków pracy i (zwłaszcza) płacy w trakcie zatrudnienia przez pracodawcę w sposób jednostronny bez akceptacji pracownika. Innym zagadnieniem jest, że odmowa przyjęcia nowych warunków zaproponowanych przez pracodawcę dla „normalnego pracownika” kończy się z reguły rozwiązaniem stosunku pracy na skutek niezgodności stron. W przypadku wójta brak akceptacji nowych warunków płacy oznaczałby tylko tyle, że wysokość wynagrodzenia pozostaje na dotychczasowym, tj. ostatnim zaakceptowanym przez niego, poziomie.
Interpretowanie wyłącznej kompetencji rady gminy w sprawie wynagrodzenia wójta (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.), pełnienie w tym zakresie funkcji pracodawcy (art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych) oraz funkcji stanowiącej i kontrolnej gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.) jako prawa do oceny jakości świadczonej pracy przez wójta i jej swobodnego/dowolnego co do czasu i wysokości (w granicach określonych przez ustawę oraz rozporządzenie) taryfikowania – mogłoby doprowadzić do zburzenia fundamentów określonego w Konstytucji oraz ustawach samorządowych ustroju gminy (w sposób analogiczny także innych j.s.t.).
"