Jedną z zasad konstrukcyjnych ochrony lokatora w Polsce jest ochrona przed bezdomnością, co znalazło swój wyraz już w art. 75 Konstytucji.

Pomijając doraźne rozwiązania w postaci prowadzenia noclegowni albo zapewniania pomieszczeń tymczasowych podstawowym instrumentem zapewnienia minimalnych warunków mieszkaniowych stanowi wydzielona część zasobu mieszkaniowego gmin – lokale socjalne.


Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.; dalej ustawa o ochronie praw lokatorów ) jest to lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie.


Stan faktyczny

Według danych GUS w 2011 roku liczba lokali socjalnych we wszystkich gminach wynosiła prawie 75 tyś., z czego ok. 5 tyś. było niezamieszkałych (Gospodarka mieszkaniowa w 2011 r. tablica 2). Równocześnie należy wskazać na negatywną ocenę realizacji obowiązków gmin w zakresie dostarczania i najmu lokali socjalnych, jaką w 2011 r. wyraziła NIK po kontroli tego segmentu gospodarki mieszkaniowej w latach 2004 – 2010 (Informacja o wynikach kontroli pozyskiwania lokali i pomieszczeń mieszkalnych dla osób najuboższych, Delegatura NIK w Łodzi, 2011). W Informacji kontrolerzy wskazali na niedostateczne efekty działalności gmin w zakresie wywiązywania się z konstytucyjnego obowiązku wspierania rozwoju budownictwa socjalnego. W ocenie NIK, na powyższą sytuację istotny wpływ ma również brak rządowego programu rozwoju budownictwa mieszkaniowego, w tym budownictwa socjalnego, co w znacznej mierze utrudnia należyte wypełnianie przez władze publiczne – określonego w art. 75 ust. 1 Konstytucji RP – obowiązku prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, dopełnionego w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów .

Znany jest zatem stan faktyczny, w którym bez wątpienia występuje niedobór lokali socjalnych. Zapewne rozwiązaniem problemu byłoby przeznaczenie przez władze na szczeblu krajowym odpowiednich środków wsparcia dla gmin, ponieważ założenie, że poza bieżącym zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych jednostki samorządu terytorialnego podejmą z wykorzystaniem własnych dochodów budżetowych inwestycje mieszkaniowe na konieczną skalę wydaje się nierealne. Prowadzony od 2006 r. program finansowego wsparcia budownictwa socjalnego jest z pewnością niewystarczający. Jak wynika z Informacji Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dostępnej pod adresem elektronicznym: http://www.transport.gov.pl/2-48243e17afc46.htm) – łączne dofinansowanie wyniosło ok. 370 mln zł.

Skoro nie ma możliwości finansowych sektora finansów publicznych na uzyskanie odpowiedniej wielkości zasobu, to w takiej sytuacji trzeba zastanowić się czy realizacja zadań mieszkaniowych jest możliwa biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne w jakich muszą działać gminy.


Uprawnienia do lokalu

Zasady przyznawania lokali socjalnych określone w ustawie wskazują dwie kategorie osób, którym przysługuje prawo do lokalu socjalnego:
- osoby którym sąd w wyroku eksmisyjnym przyznał takie uprawnienie (dostarczenie lokalu socjalnego jest warunkiem koniecznym przeprowadzenia eksmisji)

Są to lokatorzy lub byli lokatorzy, co do których ustawodawca wskazał przesłanki uzyskania prawa do lokalu socjalnego w art. 14  ustawy o ochronie praw lokatorów . Są tu określone dwie podstawy przyznania lokalu. Po pierwsze, dokonana przez sąd ocena sposobu korzystania z lokalu i sytuacji życiowej i materialnej. Natomiast w art. 14 ust. 4 wskazany jest zamknięty katalog sytuacji życiowych, w których sąd musi orzec o uprawnieniu do lokalu socjalnego, niezależnie od innych okoliczności danej sprawy.

Z obowiązku orzekania o prawie do lokalu socjalnego przy eksmisji sąd jest zwolniony tylko w przypadku lokali spoza publicznego zasobu mieszkaniowego, ale jedynie jeśli umowa najmu została zawarta po 1 stycznia 2005 r.
- osoby, które nie mają prawa do lokalu a ich dochody nie przekraczają kwoty określonej przez radę gminy – których sytuacje życiową można określić jako pozostawanie w niedostatku. Z reguły kryterium dochodowe dla ubiegania się o lokal socjalny jest w wysokości zbliżonej do kwoty minimalnej emerytury, a więc obecnie 831 zł, wobec minimalnego wynagrodzenia za pracę – 1600 zł.
Jedynie w stosunku do tej drugiej grupy gminy są w stanie poprzez określanie progów dochodowych regulować dostęp do lokali socjalnych. Oczywiście zbyt niski poziom dochodów uprawniający do ubiegania się o lokal socjalny mógłby zostać uznany za sposób obejścia prawa i faktycznego uniemożliwienia osobom w trudnej sytuacji życiowej ubiegania się o prawo najmu lokalu.@page_break@

Treść przepisów  ustawy o ochronie praw lokatorów  jest, co zrozumiałe, doprecyzowywana w drodze orzecznictwa. Dokonując wykładni ustawy SN wskazuje na szeroki zakres przysługujących uprawnień do lokalu socjalnego, co wydaje się zgodne z przyjętą przez ustawodawcę koncepcją ochrony praw lokatorów.

Podstawową kategorią uprawnionych do lokalu socjalnego w przypadku eksmisji są lokatorzy (zgodnie z definicją ustawową są to najemcy lub korzystający z lokalu na podstawie innego prawa obligacyjnego lub rzeczowego – poza własnością). SN w uchwale z dnia 15 listopada 2001 r. (sygn. III CZP 66/01; OSNC 2002 nr 9, poz. 109) przesądził, że obowiązek sądu, nakazującego opróżnienie lokalu mieszkalnego, orzeczenia o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, dotyczy tylko lokatorów w rozumieniu  ustawy o ochronie praw lokatorów . Skoro cała ustawa jest poświęcona ochronie lokatorów, to nie sposób przyjąć, że ochrona dotyczy osób, które dysponują (dysponowały) tytułem prawnym do lokalu.

Równocześnie jednak uchwała SN z dnia 4 października 2002 r. (sygn. III CZP 60/02) przesądziła, że tytuł prawny może mieć charakter pochodny, a więc łączyć daną osobę z lokatorem a nie właścicielem lokalu, a pomimo to będzie takiej osobie przysługiwać uprawnienie do lokalu socjalnego, ponieważ należy ją uznać za lokatora. Chodzi tu o osoby bliskie zmarłego członka spółdzielni mieszkaniowej, ale wymienione w przydziale spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego jako uprawnione do zamieszkania w tym lokalu, mieszkające na podstawie umowy użyczenia zawartej z członkiem spółdzielni.

Podobnie należy ocenić uchwałę SN z dnia 21-12-2010 r. (sygn. III CZP 109/10), która przesądziła, że prawo do lokalu socjalnego może przysługiwać również małoletnim dzieciom oraz żonie właściciela lokalu mieszkalnego, który utracił prawo własności. Takie rozwiązanie wynika pośrednio z art. 281 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi, że współmałżonek ma prawo do korzystania z lokalu, do którego tytuł prawny przysługuje drugiemu z małżonków.

SN przesądził również, w swojej kolejnej uchwale z 5 kwietnia 2013 r. (III CZP 11/13), że prawo do lokalu socjalnego przysługuje również w sytuacji, gdy jest orzekana eksmisja z lokalu socjalnego, o ile spełnione są przesłanki określone w ustawie o ochronie praw. Skoro jednak w definicji lokatora w rozumieniu ustawy o ochronie mieszczą się także osoby, które na podstawie umowy najmu korzystały z lokalu socjalnego należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. To w konsekwencji najemca lokalu socjalnego jest lokatorem, a osoby z nim zamieszkujące - wywodzą tytuł do zajmowania lokalu od głównego najemcy - to uznać należy za zasadne twierdzenie, iż do wszystkich tych podmiotów odnosi się obowiązek do orzekania przez Sąd o uprawnieniu do lokalu socjalnego. Wątpliwości sądu niższej instancji wynikały z niebezpieczeństwa wewnętrznej sprzeczności wyroku, który z jednej strony uwzględnia powództwo o wydanie lokalu socjalnego, z drugiej zaś przyznaje osobom, których nakaz dotyczy uprawnienie do kolejnego lokalu socjalnego.

Takie rozstrzygnięcie SN jest również związane z tym, że osoby eksmitowane z lokalu socjalnego, będą faktycznie w dalszym ciągu – ze względu na sytuację rodzinną, zawodową i zdrowotną - spełniały przesłanki do uzyskania uprawnienia do lokalu socjalnego.

Ograniczenia uprawnień

Równocześnie jednak utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu mieszkalnego przez osobę, która samowolnie go zajmuje, sąd nie orzeka co do lokalu socjalnego (uchwała SN z dnia 20 maja 2005 r., III CZP 6/2005, OSNC 2006 nr 1, poz. 1). Podobnie SN wskazał, że w przypadku śmierci najemcy lokalu socjalnego jego osoby bliski nie wstępują w stosunek najmu na podstawie art. 691 k.c. – uchwała z dnia 23 września 2010 r. (sygn. III CZP 51/10). W uzasadnieniu SN podkreślił, że w każdym przypadku ubiegania się o prawo do lokalu socjalnego zainteresowany powinien spełniać określone przesłanki do zawarcia umowy najmu, a uprawnień tych nie uzyskuje się automatycznie, wykazując tylko stałe zamieszkanie z osobą zmarłą, mającą do śmierci prawo zajmowania lokalu socjalnego. Jest to prawo o charakterze osobistym, przysługujące określonej osobie lub osobom.



Ponadto sam ustawodawca ograniczył krąg osób uprawnionych do najmu lokalu socjalnego, ponieważ w art. 17  ustawy o ochronie praw lokatorów  wskazano, że prawa do lokalu socjalnego nie mają osoby:
- stosujące przemoc w rodzinie
- wykraczające w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu,
- niewłaściwie zachowujące się, co powoduje uciążliwości dla korzystania z innych lokali w budynku
- gdy zajęcie lokalu nastąpiło bez tytułu prawnego.


We wskazanym stanie prawnym możliwości realizacji uprawnień do najmu lokalu socjalnego są utrudnione. Dlatego należy wskazać na próbę systemowego rozwiązania problemu poprzez zmianę ustawy o ochronie praw lokatorów zaproponowaną przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W założeniach do zmian przedstawionych w październiku 2012 r. znalazł się m. in. wniosek, aby zrezygnować z wydzielania zasobu lokali socjalnych, a w to miejsce wprowadzić kategorię najmu socjalnego. W takim charakterze mógłby zostać wynajęty każdy lokal z zasobu mieszkaniowego gminy. Projekt ten niestety został wstrzymany na etapie prac rządowych – przed rozpatrzeniem przez Komitet Stały Rady Ministrów (projekt został w dniu 18 października 2012 r. zdjęty z porządku obrad – wyciąg z protokołu ustaleń nr 44/2012). Jego przyjęcie może stanowić podstawę do zmian w sposobie prowadzenia racjonalnej polityki mieszkaniowej w gminach.

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.)