Marszałek województwa w procedurze uzgadniania projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydał postanowienie. Na postanowienie wpłynęło zażalenie jednej ze stron postępowania, które organ przekazał do rozpatrzenia w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Jednocześnie organ nie wstrzymał wykonania postanowienia.

Czy urząd gminy, który prowadzi postępowanie, może wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego?

Organ gminy nie powinien wydawać decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego opierając się na nieostatecznym i zaskarżonym w toku instancji postanowieniu uzgadniającym projekt tej decyzji.

Uzasadnienie

Konieczność uzgodnienia treści przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego (projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) wynika z faktu, iż organ rozstrzygający (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie posiada kompetencji do wydania tego rozstrzygnięcia, bez zajęcia stanowiska przez organ właściwy w sprawie uzgodnienia. Organy uzgadniające podejmują cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających. Jak zwrócono uwagę w wyroku NSA II OSK 1207/06 z dnia 18 września 2007 r. - chociaż są to akty wydawane w ramach postępowania głównego, to jednak mają swój własny odrębny byt procesowy. Z ugruntowanych w orzecznictwie oraz doktrynie poglądów wynika, że postanowienia uzgadniające powinny być stronom doręczone, tym bardziej że podlegają one zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji.

Z proceduralnego punktu widzenia nie będzie prawidłowym wydanie decyzji kończącej postępowanie główne, w sytuacji gdy zaskarżone zostało przez jedną ze stron postanowienie uzgadniające. Praktyka taka spowodowałaby wydanie decyzji na podstawie nieostatecznego postanowienia uzgadniającego i nie ma tutaj znaczenia, iż postanowienie z mocy art. 143 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wykonalne pomimo złożenia przez stronę zażalenia. Katalog zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6- 16 Kodeksu postępowania administracyjnego ) znajduje w pełni zastosowanie na etapie tzw. postępowań wpadkowych (art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego ). Po pierwsze oparcie decyzji na nieostatecznym postanowieniu uzgadniającym naruszałoby zasadę legalności (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego ), która nie pozwala organowi prowadzącemu postępowania główne oprzeć się na niestabilnej opinii organu współdziałającego bez narażenia się na późniejszy zarzut naruszenia prawa. Po drugie, zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego ) powoduje, że strona nabywa prawo do wzięcia czynnego udziału także w postępowaniu w drugiej instancji, zmierzającym do sformułowania stanowiska organu współdziałającego. Jeżeli organ prowadzący postępowanie główne wyda decyzję przedwcześnie, opierając się na opinii organu pierwszej instancji, udział strony w postępowaniu zażaleniowym może się okazać bezprzedmiotowy. Ponadto zasada dwuinstancyjności (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego ) wraz z normą wprowadzającą zażalenie w stosunku do postanowień organów współdziałających (art. 106 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ) przesądza najpierw o tym, że w otwartym 7-dniowym terminie na wniesienie zażalenia występuje potencjalna możliwość zmiany wyrażonego już stanowiska (opinii).

Potwierdza to zatem tezę o merytorycznej niestabilności zaskarżonego i nieostatecznego postanowienia uzgadniającego. Poza tym nie można wykluczyć możliwości wydania w drugiej instancji uzgadniającej postanowienia kasasyjnego (art. 138 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego ), co doprowadziłoby do narażenia samej decyzji na zarzut nieprawidłowości, a w przypadku jej zaskarżenia zapewne również wiązałaby się z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Zastosowane przez ustawodawcę w art. 106 1 in fine sformułowanie "decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez organ", w piśmiennictwie jest interpretowane jako bezwzględny nakaz uzyskania stanowiska przed zakończeniem postępowania administracyjnego w danej instancji i niedopuszczalność sanowania braku takiego stanowiska przed wydaniem decyzji w drodze późniejszych działań innego organu. W Uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7, stwierdzono, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 5 Kodeksu postępowania administracyjnego , narusza przepis art. 106 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ". W uzasadnieniu Uchwały podkreślono, że "z procesowego punktu widzenia wniesienie zażalenia także na takie postanowienie (...) rzeczywiście nie wstrzymuje jego wykonania, zgodnie z art. 143 Kodeksu postępowania administracyjnego . Należy wszakże podnieść, że "wykonanie" takiego aktu nie polega, jak w innych wypadkach, na realizacji uprawnień lub obowiązków z niego wynikających (w odniesieniu do postanowień procesowych są to procesowe uprawnienia lub obowiązki), ale na wydaniu decyzji w sposób zdeterminowany tym aktem (w razie wiążącego stanowiska organu współdziałającego) albo na wykorzystaniu tego aktu jako elementu materiału dowodowego w sprawie głównej (w razie niewiążącego stanowiska organu współdziałającego). Organ prowadzący postępowanie główne w sprawie administracyjnej, "wykonując" postanowienie, o jakim mowa w art. 106 5 Kodeksu postępowania administracyjnego , jest zdeterminowany tym wszystkim, co go wiąże przy wydawaniu decyzji administracyjnej. "Wykonanie" tego postanowienia więc nie zależy tylko od rygorów procesowych związanych z suspensywnością lub niesuspensywnością zażalenia, ale wynika z innych unormowań kodeksu". Sąd zwrócił również uwagę na specyficzny status takiego postanowienia, podnosząc że "materialnoprawna istota współdziałania wyznacza charakter aktów administracyjnych, jakie są wydawane w ramach współdziałania.

Należy przyjąć, że niezależnie od nazwy, jaką przewidziano dla aktu wydawanego przez organ współdziałający (opinia, zgoda, stanowisko, uzgodnienie itp.), a także niezależnie od tego, że kodeks postępowania administracyjnego wymaga dla tych aktów formy postanowienia administracyjnego, są one "decyzjami" z materialnego punktu widzenia". Stosowane względem nich zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego , brzmienie art. 106, a także merytoryczny charakter sprawiają, że reguła procesowa niewstrzymująca wykonalności postanowień w razie ich zaskarżenia doznaje tutaj ewidentnego ograniczenia, tym bardziej, że co do zasady zastrzeżona jest dla postanowień stricte procesowych, w stosunku do których postanowienie uzgadniające ewidentnie się wyróżnia. Podsumowując, organ gminy nie powinien wydawać decyzji kończącej postępowanie główne, opierając się na nieostatecznym i zaskarżonym w toku instancji postanowieniu uzgadniającym projekt decyzji.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)