Co zmienia nowa ustawa o pracownikach samorządowych?

Artykuł dotyczy nowej ustawy o pracownikach samorządowych uchwalonej 28.11.2008 r. Analizując najważniejsze zmiany wprowadzone ustawą, autor raczej krytycznie odnosi się do części z nich. Egzegeza poszczeglnych przepisw, prowadząca autora do wnioskw praktycznych, przesądza o charakterze artykułu polemiki i przyczynku do dyskusji o prawnych i faktycznych skutkach nowej ustawy. Ustawy uznanej w artykule bardziej za nowelizację niż rzeczywiście nową regulację statusu pracownikw samorządowych, mających zawodowo, rzetelnie i bezstronnie wykonywać zadania publiczne.

1. Zakres podmiotowy ustawy

Uchwalając ustawę o pracownikach samorządowych , ustawodawca utrzymał dualizm regulacji statusu prawnego dwóch podstawowych grup zawodowych składających się na zakres podmiotowy prawa urzędniczego, tj. członków korpusu służby cywilnej i pracowników samorządowych.

Zamysł unifikacji, słabnący na etapie kolejnych projektów , widoczny jest w kilku zaledwie przepisach nowej ustawy. Przede wszystkim w art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych (choć przez pewien czas zakładano, że ustawa ma określać zasady organizacji, funkcjonowania i rozwoju „służby samorządu terytorialnego”), który w części określającej cel wprowadzenia ustawy różni się od art. 1 ustawy o służbie cywilnej jedynie (a może aż) brakiem wymogu politycznie neutralnego wykonywania zadań publicznych. Trudno przecież oczekiwać, by polityczny z natury rzeczy, bo pochodzący z wyboru, samorząd terytorialny realizował swoje zadania w sposób politycznie neutralny. Taki charakter powinna mieć natomiast administracja samorządowa, stanowiąca na szczeblach regionalnym i lokalnym odpowiednik służby cywilnej realizującej zadania państwa.

Artykuł 1 ustawy o pracownikach samorządowych administracji jednak bezpośrednio nie dotyczy, definiuje natomiast (po staremu) ustawę jako przepisy prawa pracy „określające status prawny pracowników samorządowych”. Określenie treści ustawy jako przepisów prawa pracy jest tyleż satysfakcjonujące dla przyporządkowania prawa urzędniczego tej gałęzi prawa, co niepotrzebne w świetle art. 9 kodeksu pracy, definiującego prawo pracy jako zbiór wszelkich aktów prawnych określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Istotniejsza jest więc odpowiedź na pytanie, czy nowa ustawa rzeczywiście określa „status prawny pracowników samorządowych”.

Analizując zakres podmiotowy ustawy, można, jak sądzę, zaryzykować tezę, że pojęcie „pracownik samorządowy” stanie się źródłem sporów o istotnym znaczeniu praktycznym.

Ustawa nie zawiera ani definicji tego terminu, ani też definicji pracodawcy samorządowego. Utrzymano w niej natomiast zasadę, że jej przepisy nie są stosowane do pracowników samorządowych in extenso (jak wynikałoby z art. 1), a jedynie do pracowników samorządowych zatrudnionych w enumeratywnie wymienionych (w art. 2) jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego i pod warunkiem, że statusu pracowników tam zatrudnionych nie określają odrębne przepisy (art. 3). Oznaczałoby to, że jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego zatrudniają zarówno pracowników samorządowych, tj. takich, których status okreś-la ustawa o pracownikach samorządowych, jak i pracowników „niesamorządowych”, których status regulują przepisy odrębne. Kluczowe znaczenie w zakresie wykładni pojęcia „pracownik samorządowy” będą mieć zatem określenia „status prawny” i „przepisy odrębne” , a także rodzaj zajmowanego stanowiska. W art. 4 ust. 2 wprowadzono bowiem zamknięty katalog stanowisk, które zajmować mogą pracownicy samorządowi. Ponieważ, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1, wykaz takich stanowisk określa Rada Ministrów, zakres analizowanego pojęcia może być dość płynny i wyznaczany ostatecznie rozporządzeniami wykonawczymi do ustawy.

Ustawodawca przewidział trzy formy stosunku pracy pracowników samorządowych: wybór, powołanie i umowę o pracę. Eliminację mianowania można odczytać jako ustępstwo ustawodawcy wobec polityków samorządowych i zasadnicze odejście od zamysłu zbliżenia statusu urzędników administracji rządowej i samorządowej . Zakres podmiotowy stosowania wyboru jako formy nawiązania stosunku pracy nie uległ zasadniczym zmianom, podobnie jak jego fakultatywny charakter w województwach samorządowych, powiatach i związkach jednostek samorządu terytorialnego. Tam nadal funkcję członka zarządu będzie można pełnić honorowo lub na podstawie umowy o pracę, w zależności od postanowień statutu właściwej jednostki (co może mieć doniosłe konsekwencje, o czym dalej).

Z katalogu podmiotów, które są zatrudniane na podstawie powołania, wyeliminowano natomiast sekretarzy, którzy stali się umownymi pracownikami urzędów. Z drugiej jednak strony, wbrew zakresowi wyznaczonemu art. 4 ust. 1 pkt 2, ustawa o pracownikach samorządowych w Rozdziale 5, zmieniając przepisy samorządowych ustaw ustrojowych, mówi nie tylko o osobach powołanych na stanowisko zastępcy wójta, skarbnika gminy, powiatu czy województwa, ale także o osobach powołanych na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej gminy (powiatu) lub wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej . W świetle art. 2, są to pracownicy samorządowi (zgodnie z art. 46 ustawy o pracownikach samorządowych nowelizującym art. 8 ustawyo gospodarce komunalnej , do pracowników komunalnych zakładów budżetowych stosuje się przepisy ustawy o pracownikach samorządowych ), którzy – ponieważ nie zostali wymienieni w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych – powinni być zatrudniani na podstawie umowy o pracę.

Ustawodawca wprowadził do katalogu stanowisk nową kategorię: doradców i asystentów. Jest to bardzo niedookreślona kategoria zawodowa, o której wiemy tyle, że jako pracownicy samorządowi osoby te powinny spełniać podstawowe wymogi zdolności pracowniczej, określone w art. 6 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych , oraz że ich zatrudnienie ma charakter stricte temporalny (art. 16 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych ).

2. Przesłanki zdolności pracowniczej

Tak jak dotychczas, ustawa normuje przesłanki zdolności pracowniczej dla poszczególnych kategorii pracowników samorządowych, ale w poszczególnych katalogach nastąpiły pewne zmiany.

Wzrosło znaczenie obywatelstwa polskiego. Poprzednio wymóg ten był ograniczony do nieumownych stosunków pracy, obecnie natomiast dotyczy wszystkich pracowników samorządowych. Doprowadziło to do ciekawej sytuacji, niezbyt chyba zgodnej z intencją ustawodawcy. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 1, „pracownikiem samorządowym może być osoba, która jest obywatelem polskim, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3”; pracownikiem samorządowym, a więc nie tylko urzędnikiem, ale też doradcą, asystentem lub pracownikiem pomocniczym albo obsługi. Zgodnie z art. 11 ust. 2, zatrudnienie obywateli innych państw, którym prawo wspólnotowe lub zawarte przez Polskę umowy międzynarodowe przyznają prawo zatrudnienia w naszym kraju, pozostawiono uznaniu kierownika danej jednostki.

Oznacza to, po pierwsze, różne i nieostre kryteria zatrudniania takich osób w jednostkach organizacyjnych nawet tej samej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, ustawodawca ograniczył, wzorem art. 5 u.s.c., swobodę kierowników jednostek zakazem zatrudniania osób niemających obywatelstwa polskiego na stanowiskach związanych z „bezpośrednim lub pośrednim udziałem w wykonywaniu władzy publicznej” . Przepis ten oznacza praktyczny monopol obywateli polskich przynajmniej w odniesieniu do stanowisk urzędniczych w urzędach samorządowych. I wreszcie, po trzecie – osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego może uzyskać status pracownika samorządowego tylko wówczas, gdy jej znajomość języka polskiego jest potwierdzona „dokumentem określonym w przepisach o służbie cywilnej”. Wymóg ten jest zrozumiały w odniesieniu do urzędników samorządowych jako pracowników wykonujących zadania publiczne. Ale skoro nie mając obywatelstwa polskiego, funkcji takiej w samorządzie terytorialnym sprawować nie można, więc w odniesieniu do większości pozostałych pracowników samorządowych ustawowe narzucanie certyfikowanej znajomości języka polskiego nie jest zasadne. Zwłaszcza biorąc pod uwagę, że ustawodawca, uprawniając pracodawców samorządowych do określania wymagań kwalifikacyjnych w regulaminie wynagradzania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych ), pozostawił im możliwość wprowadzenia takiego wymogu w sytuacji, gdy charakter czynności wykonywanych na określonym stanowisku wymaga rzeczywistej umiejętności komunikowania się w języku polskim.

Wyeliminowano wymóg ukończenia 18. roku życia, pozostawiając warunek pełnej zdolności do czynności prawnych i pełni praw publicznych. Rozwiązanie to ma dwie konsekwencje. Po pierwsze, wymogi te mają obecnie charakter powszechny (poprzednio nie dotyczyły pracowników umownych). Po drugie, dyskryminuje ono mężczyzn, którzy pełną zdolność do czynności prawnych nabywają z chwilą ukończenia 18. roku życia, a nie – jak kobiety – także poprzez małżeństwo zawarte po ukończeniu lat 16.

Przesłanki zdolności pracowniczej dla stanowisk urzędniczych uzupełniono o niekaralność za umyślne przestępstwo skarbowe, na wzór art. 4 pkt 3 u.s.c.

Zasadnicza zmiana nastąpiła natomiast w odniesieniu do wymagań dotyczących kierowniczych stanowisk urzędniczych (ale tylko tych, które łączą się z umową o pracę) – dwuletni „urzędniczy” staż pracy w jednostkach organizacyjnych administracji publicznej zastąpiono trzyletnim ogólnym stażem pracy bądź trzyletnim okresem działalności gospodarczej. W tym pierwszym przypadku rodzaj pracy wcześniej wykonywanej nie ma znaczenia, natomiast wcześniejsza działalność gospodarcza musi mieć „charakter zgodny z wymaganiami na danym stanowisku”. Abstrahując od odpowiedzi na pytanie o znaczenie tego pojęcia, całkowicie niezrozumiała preferencja „etatu” pozwala uznać argument prezentowany w uzasadnieniu do ustawy, że rozwiązanie to zapewni dopływ do administracji samorządowej kadr z doświadczeniem biznesowym, za bałamutny. W mojej opinii, rezygnacja z urzędniczego stażu pracy w odniesieniu do pracowników na kierowniczych, jak by nie było, stanowiskach urzędniczych raczej nie przyczyni się do poprawy jakości funkcjonowania urzędów JST.

Z kronikarskiego obowiązku odnotujmy jeszcze jedną zmianę w tym katalogu – doprecyzowanie, że do zajmowania kierowniczych stanowisk urzędniczych wystarczy wykształcenie wyższe pierwszego stopnia, czyli posiadanie tytułu zawodowego licencjata.

3. Sekretarz gminy, powiatu i województwa samorządowego

Odrębnego omówienia wymaga stanowisko sekretarza, tworzone, zgodnie z art. 5, obligatoryjnie i to nie tylko w urzędach gmin, ale też w starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Niestety, pozycja sekretarza wyznaczona przez art. 5 ustawy o pracownikach samorządowych różni się istotnie od pozycji dyrektora generalnego (choć na etapie prac projektowych zakładano daleko idące podobieństwa w tym zakresie) w administracji rządowej, a sposób jej regulacji każe zadać pytanie: Po co w ogóle wprowadzono obligatoryjny charakter takiego stanowiska i tak surowe wymagania formalne? Zwróćmy uwagę, że wymagania te – zakaz tworzenia partii politycznych i przynależności do takich partii oraz czteroletni staż urzędniczy (w tym dwuletni staż na kierowniczym stanowisku urzędniczym) – mają sens w odniesieniu do tzw. mandaryna. Sekretarz jest zaś nadal jednym z wielu urzędników na stanowisku kierowniczym (co podkreślono włączeniem sekretarzy do grona urzędników podlegających okresowej ocenie), o nieokreślonych kompetencjach, którego kierownik urzędu może ewentualnie (tak jak i dotychczas) upoważnić do wykonywania jakichś zadań z zakresu swojej właściwości.

Natomiast sekretarze są obecnie zatrudniani na podstawie umowy o pracę, a nie – jak dotąd – powołania. W dotychczasowej praktyce stabilizacja zatrudnienia sekretarza wiązała się z układem sił w radzie – jeżeli wójt nie miał większości, trudno mu było odwołać sekretarza. W przypadku umowy o pracę „dyżurna” przesłanka „utraty zaufania” może łatwiej doprowadzić do skutecznego rozwiązania stosunku pracy.

4. Pracodawca samorządowy

Jak wspomniałem, ustawodawca wyeliminował z ustawy pojęcie „pracodawcy samorządowego”. Pojęcie „pracodawca” występuje wprost jedynie w odniesieniu do właściwego urzędu jako podmiotu zatrudniającego wójta, członków zarządu powiatu lub członków zarządu województwa samorządowego (art. 8–10) oraz, w sposób niedookreślony, jako podmiotu uprawnionego do wydawania regulaminu wynagradzania (art. 39 ustawy o pracownikach samorządowych ).

Zarówno ustawy ustrojowe, jak i ustawa o pracownikach samorządowych obsadzają funkcjonariuszy samorządowych w obrębie określonej wspólnoty samorządowej – skarbnik gminy, sekretarz powiatu, marszałek województwa – nie urzędu. Naturalne jest więc, że to dana jednostka samorządu terytorialnego, na której rzecz świadczą oni pracę, powinna być pracodawcą, zwłaszcza że w przypadku kierowników urzędów status quo rodzi dość kuriozalne konsekwencje – urząd, którym kierują, jest jednocześnie ich aparatem pomocniczym (służącym realizacji ustrojowych zadań organu wykonawczego JST) i pracodawcą.

Tak jak urząd jest pracodawcą swojego kierownika, tak jednostka organizacyjna samorządu wymieniona w art. 2 u.p.s. jest pracodawcą wobec zatrudnionych w niej pracowników. Pośrednio wynika to z art. 7, określającego osobę lub organ dokonujących czynności z zakresu prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 31 k.p., czynności takie dokonywane są wprawdzie przez osobę lub organ zarządzający daną jednostką organizacyjną, ale w imieniu pracodawcy, którym jest ta jednostka.

Kto dokonuje czynności z zakresu prawa pracy? W tej kwestii należy odnotować istotne zmiany, dotyczące przede wszystkim kierowników urzędów.

Spośród dotychczasowych kompetencji organu stanowiącego w tym zakresie (w praktyce delegowanych najczęściej na przewodniczącego rady lub sejmiku), zachowano tylko ustalanie wynagrodzenia wójta, starosty lub marszałka. Kompetencje przewodniczącego rady bądź sejmiku ograniczono do dokonywania czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy. Clou nowej regulacji to dokonywanie czynności związanych z trwaniem stosunku pracy wójta, starosty lub marszałka – wykonuje je sekretarz lub wyznaczona przez kierownika urzędu „osoba zastępująca”. Zatem jeśli statut JST nie upoważnia sekretarza gminy, powiatu lub województwa do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, starosty lub marszałka, to kierownik urzędu decyduje, kto dokonywał będzie wobec niego czynności w zakresie np. czasu pracy czy podróży służbowych, udzielał dni wolnych od pracy – w tym urlopu, a także egzekwował obowiązki, nagradzał lub stosował sankcje z zakresu odpowiedzialności pracowniczej (sic!) . Zwróćmy uwagę, że termin „osoba zastępująca” wcale nie musi oznaczać pracownika właściwego urzędu, co pozostawia pole dla rozległych spekulacji. A jeżeli czynności powyższych dokonuje sekretarz lub inny podległy kierownikowi urzędnik, to jaki jest zakres prawomocnej ingerencji wójta, starosty lub marszałka w odniesieniu do takiej czynności (wydaje się, że nieograniczony) i co w przypadku odmowy wykonania polecenia, jeżeli podległy pracownik uzna, że np. udzielając urlopu w terminie wskazanym przez wójta, starostę lub marszałka, działałby wbrew interesowi pracodawcy, tzn. urzędu, którego kierownikiem jest tenże wójt, starosta lub marszałek?

5. Nawiązanie stosunku pracy. Nabór i służba przygotowawcza

Ustawodawca utrzymał dotychczasową zasadę, że nabór na wolne stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny (art. 11). Istotnym novum jest ustawowa definicja terminu „wolne stanowisko”, zawarta w art. 12 i rozstrzygająca wcześniejsze wątpliwości dotyczące obowiązku ogłaszania konkursu. Artykuł 12 ustawy o pracownikach samorządowych wprowadza zasadę następczego charakteru naboru (konkursu) wobec przeniesienia – wolnym stanowiskiem obligującym do przeprowadzenia naboru jest bowiem tylko takie stanowisko, którego nie udało się obsadzić w drodze przeniesienia , także zewnętrznego, co oznaczać może w praktyce fikcyjny charakter art. 11.

Odnośnie przeniesienia, ustawodawca wpro-wadził dość dziwną dychotomię. Literalna wykładnia art. 12 zdaje się sugerować, że kwalifikacje wymagane na danym stanowisku powinien posiadać jedynie pracownik samorządowy przenoszony z innej jednostki, natomiast pracownik danej jednostki nie tylko takich kwalifikacji mieć nie musi, ale nie musi być także przed przeniesieniem zatrudniony na stanowisku urzędniczym. Zastanawia także sens ust. 2, zwalniający z obowiązku przeprowadzenia naboru w przypadku zatrudniania osoby na zastępstwo – trudno bowiem uznać za wolne stanowisko zajmowane przez urzędnika nieobecnego w pracy z usprawiedliwionej przyczyny. Warto też zauważyć, że ta sama kwestia jest przedmiotem regulacji art. 16 ust. 1 zd. drugie, stanowiącego powtórzenie treści art. 25 § 1 zd. drugie k.p., a tym samym zbędnego – chyba żeby przyjąć, że ustawodawca stworzył w ten sposób w art. 16 ust. 1 u.p.s. zamknięty katalog rodzajów umowy o pracę, szczególny wobec kodeksu pracy (eliminując tym samym możliwość zatrudniania pracowników samorządowych na podstawie umowy zawartej na okres próbny).

Wrowadzając zasadę umownej podstawy zatrudnienia urzędniczego, ustawodawca wskazał trzy przypadki obligatoryjnego zatrudnienia na czas określony: na zastępstwo (na czas nieobecności zastępowanego), na stanowisku doradcy lub asystenta (na czas pełnienia funkcji przez kierownika urzędu) oraz w przypadku osób podejmujących po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym (na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy). Dwa ostatnie zasługują na kilka słów komentarza.

Z literalnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że stanowiska doradców i asystentów przypisane są do stanowisk wójta, starosty i marszałka województwa, a okres zatrudnienia na tych stanowiskach powiązano z „czasem pełnienia funkcji” przez tych funkcjonariuszy samorządowych. Oznacza to, że zastępcy kierowników urzędów, członkowie zarządów JST, a także kierownicy samorządowych jednostek organizacyjnych pozbawieni zostali doradców i asystentów.

Z punktu widzenia prawa pracy interesująco przedstawia się sposób określania „czasu pełnienia funkcji” w umowie o pracę doradcy lub asystenta. Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i judykaturze poglądem, czas trwania zatrudnienia można określić w umowie na czas określony jedynie datą pewną; okres pełnienia funkcji datą taką nie jest.

W przypadku przepisów regulujących zatrudnianie asystentów i doradców wątpliwości budzą dwie kwestie: rozwiązania umowy o pracę przy zatrudnieniu takiej osoby trwającym nie dłużej niż 6 miesięcy oraz prawnej kwalifikacji zaprzestania sprawowania funkcji przez kierownika urzędu, jako przesłanki ustania stosunku pracy asystenta lub doradcy. W odniesieniu do pierwszej należałoby uznać art. 17 ust. 3 za lex specialis w stosunku do art. 33 k.p, pozwalający wypowiadać także umowy zawarte na czas określony do 6 miesięcy. Natomiast wygaśnięcie mandatu wójta, starosty lub marszałka mogłoby w sposób naturalny skutkować wygaśnięciem stosunku pracy doradcy lub asystenta, ale ustawodawca wprost skutku takiego nie wyprowadza.

Okresowy charakter ma także zatrudnienie osoby podejmującej po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym. Także i w tym przypadku ustawodawca odstąpił od zasady określonej przepisami kodeksu pracy, zezwalając na wypowiedzenie umowy zawartej na nie dłużej niż 6 miesięcy, co wydaje się potwierdzać domniemanie szczególnego charakteru analizowanych przepisów ustawy o pracownikach samorządowych wobec przepisów kodeksu pracy.

Art. 16 ust. 3 definiuje pojęcie „osoby podejmującej po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym”. Z definicji tej wynika, że dla oceny, czy praca podejmowana jest po raz pierwszy, istotne jest wyłącznie wcześniejsze zatrudnienie u pracodawcy samorządowego na warunkach określonych w tym przepisie. Oznacza to zatem, że np. urzędnik służby cywilnej może być zatrudniony na stanowisku urzędniczym w jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego wyłącznie na czas określony, jako „podejmujący pracę po raz pierwszy”, podobnie zresztą jak wieloletni urzędnik samorządowy, który nie zdał lub nie zdawał egzaminu (o czym dalej). Definicja ta ma jeszcze jeden mankament. Nie określa ona bowiem minimalnego okresu zatrudnienia, którego upływ wyklucza traktowanie kandydata do stanowiska urzędniczego jako podejmującego pracę po raz pierwszy. Wspomina jedynie, że wcześniejsze zatrudnienie powinno nastąpić na czas nieokreślony lub określony dłuższy niż 6 miesięcy – wiąże zatem to pojęcie z zakładanym (formalnym), a nie rzeczywistym stażem pracy. Tym większego znaczenia nabiera zatem drugi z wymogów określonych w tym przepisie – odbycie służby przygotowawczej.

Wprowadzenie wymogu służby przygotowawczej dla osób podejmujących po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym jest walorem nowej ustawy i wyrazem troski o należyty poziom kwalifikacji, tj. wiedzy i umiejętności urzędników samorządowych. Praktyczne znaczenie tego wymogu może być jednak iluzoryczne, wobec daleko idącej swobody kierowników jednostek organizacyjnych w tym zakresie. To od nich bowiem wyłącznie zależy, w świetle art. 19 ustawy o pracownikach samorządowych (wzorowanym na art. 36 u.s.c.), nie tylko sposób przeprowadzenia tej służby (a więc przede wszystkim czas trwania i zakres tematyczny), ale przede wszystkim to, czy w ogóle będzie przeprowadzana, a jeżeli nie, czy pracownik będzie miał obowiązek przystąpienia do egzaminu potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności umożliwiających należyte wykonywanie obowiązków służbowych.

Odbycie służby przygotowawczej nie jest więc, podobnie jak nieprzystąpienie do egzaminu (chyba że był on obowiązkowy, bowiem nieprzystąpienie będzie tu oznaczało brak obligatoryjnej dla kontynuacji zatrudnienia oceny pozytywnej), warunkiem sine qua non zawarcia kolejnej umowy o pracę. Nieodbycie jej i niezdanie egzaminu ma natomiast znaczenie dla statusu takiej osoby przy ubieganiu się o zatrudnienie w innej jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego. Niezależnie bowiem od stażu pracy, osobę taką zawsze powinno się uważać, w świetle art. 16 ust. 3, za podejmującą pracę po raz pierwszy .

Urzędnik samorządowy zobowiązany jest do złożenia ślubowania. Wątpliwości budzi jego data. Mniejsze znaczenie kwestia ta ma w przypadku urzędnika, który zdał egzamin – data ślubowania ma przypadać w okresie następującym po zdaniu egzaminu, a przed zawarciem kolejnej umowy o pracę. W odniesieniu do pozostałych urzędników samorządowych, zwrócić musimy uwagę na lapsus linguae ustawodawcy. W art. 18 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych nakazał on bowiem złożenie ślubowania „przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków służbowych”. Literalna wykładnia tego przepisu oznaczałaby zatem konieczność składania ślubowania przed rozpoczęciem każdego dnia roboczego, o powrocie do wykonywania obowiązków po każdej przerwie w pracy nie wspominając (sic!). Rozumiejąc jednak, że ustawodawca miał na myśli przystąpienie po raz pierwszy do wykonywania pracy na stanowisku urzędniczym , zwróćmy uwagę na wąskie ramy czasowe przewidziane na złożenie ślubowania – urzędnik samorządowy powinien ślubować w okresie między nawiązaniem umowy o pracę a dopuszczeniem do pracy – czyli praktycznie w pierwszym dniu zatrudnienia. Jednoznaczne sformułowanie art. 18 ust. 1 zakazuje bowiem dopuszczenia do pracy na stanowisku urzędniczym pracownika, który nie złożył ślubowania, nawet jeżeli nie jest w stanie dokonać tej powinności ze względu na okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.

6. Zmiana strony lub warunków stosunku pracy

Ustawodawca dokonał modyfikacji przepisów regulujących zagadnienie zmiany rodzaju pracy pracowników samorządowych i zmiany pracodawcy samorządowego. Kwestie te zasługują na kilka słów komentarza, zwłaszcza że w związku z rezygnacją z nawiązania stosunku pracy na podstawie mianowania dotyczą w największym zakresie umownych stosunków pracy.

Artykuł 21 ustawy o pracownikach samorządowych , jako powtórzenie treści art. 42 § 4 k.p., wydaje się na pierwszy rzut oka zbędny. Przepis kodeksu pracy wprowadza jednak przede wszystkim wyjątek od zasady, zgodnie z którą zmiany rodzaju pracy określonej w umowie o pracę mogą być dokonywane wyłącznie w drodze czynności prawnej, natomiast istotą przepisu ustawy o pracownikach samorzadowych jest zmiana rodzaju pracy poleceniem – niezależnie od podstawy nawiązania stosunku pracy. Art. 21 zezwala zatem na czasowe powierzenie pracy innego rodzaju także pracownikom zatrudnionym na podstawie wyboru i powołania.

Artykuł 22 reguluje zmianę podmiotu zatrudniającego wyłącznie w odniesieniu do urzędników samorządowych i wyłącznie w drodze porozumienia pracodawców. Inaczej aniżeli w przypadku urzędników służby cywilnej, przeniesienie urzędnika samorządowego zawsze wymaga jego wniosku lub zgody. W drodze porozumienia pracodawców samorządowych nie można zatem przenieść urzędnika bez jego zgody, a skoro przepis ten dotyczy wyłącznie urzędników, przyjąć należy, że pracowników zatrudnionych na stanowiskach asystentów lub doradców oraz pracowników pomocniczych i obsługi przenosić w drodze porozumienia pracodawców nie można w ogóle.

W kontekście przeniesienia zbędne wydają się warunki dodatkowe, określone w postaci klauzul generalnych (w dodatku różnych): „ważny interes” i „ważne potrzeby”. Skoro ustawodawca wymaga zgodnego oświadczenia woli dotychczasowego i nowego pracodawcy, to oni w praktyce decydować będą – przy współudziale zainteresowanego urzędnika – o potrzebie i warunkach przeniesienia.

Przeniesienie na inne stanowisko urzędnika samorządowego możliwe jest z różnych przyczyn, wymaga jednak – z wyjątkiem sytuacji regulowanych przepisami szczególnymi omówionymi wyżej – porozumienia stron lub wypowiedzenia zmieniającego. Artykuł 23 ustawy o pracownikach samorządowych jest kolejnym przepisem szczególnym, ma jednak zastosowanie jedynie w przypadku likwidacji konkretnego stanowiska z powodu reorganizacji jednostki zatrudniającej danego urzędnika.

Zasadnicza wątpliwość dotyczy pojęcia „jednostka”, a zatem, w istocie, zakresu reorganizacji uprawniającej do przeniesienia. Artykuł 3 ustawy o pracownikach samorządowych posługuje się pojęciem „jednostka” dla określenia jednego z pracodawców samorządowych wymienionych w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych . Należy zatem sądzić, że reorganizacja wewnętrznej jednostki organizacyjnej takiego pracodawcy (np. połączenie oddziałów w ramach tego samego wydziału) nie uzasadnia przeniesienia w trybie art. 23, choć w praktyce kwestia skali reorganizacji będzie zapewne musiała być każdorazowo oceniana przez sąd pracy. Likwidacja dotychczasowego stanowiska pracy uprawnia pracodawcę zarówno do przeniesienia urzędnika na stanowisko równorzędne jak i niższe, jeżeli odpowiada kwalifikacjom przenoszonego. Ponieważ dla zdecydowanej większości poszczególnych kategorii stanowisk urzędniczych kwalifikacje określa się w sposób formalny i „zryczałtowany” (wyłącznie poziom wykształcenia i staż pracy), jedyną przesłanką ochrony urzędnika jest art. 23 ust. 2, gwarantujący utrzymanie wysokości wynagrodzenia przez 6 miesięcy.

7. Obowiązki pracowników samorządowych

Zakres podstawowych obowiązków pracowników samorządowych nie uległ zasadniczym zmianom, warto jednak odnotować dokonane modyfikacje.

Obowiązek przestrzegania prawa obecnie obejmuje – tak jak art. 76 ust. 1 pkt 1 u.s.c. – obowiązek przestrzegania Konstytucji RP i innych przepisów prawa (co należy odnotować z kronikarskiego obowiązku).

Gdy chodzi o realizację zadań, zasadniczo zmniejszyła się różnica między obiema ustawami. Członkowie korpusu służby cywilnej mają obowiązek należytego wykonywania „zadań powierzonych”, pracownicy samorządowi „zadań” , choć w treści ślubowania także urzędnik samorządowy zobowiązuje się do wykonywania jedynie zadań mu powierzonych .

Pracownicy samorządowi nadal wykonują swoje zadania „sumiennie”, członkowie korpusu służby cywilnej zaś „rzetelnie”, co wprowadza wprawdzie pewien bałagan semantyczny, bez większego jednak znaczenia praktycznego . Zastanawia natomiast uporczywe pomijanie przez ustawodawcę kwestii terminowego wykonywania zadań przez urzędników samorządowych – wszak przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów są wspólne dla obydwu działów administracji publicznej.

Zmiany zakresów pozostałych obowiązków mają charakter porządkujący, do katalogu wprowadzono jednak zupełnie nową powinność: obowiązek stałego podnoszenia umiejętności i kwalifikacji zawodowych (art. 24 ust. 2 pkt 7 ustawy o pracownikach samorządowych ). Można by wprawdzie wytknąć normodawcy pewien brak konsekwencji terminologicznej , ważniejsze jest jednak długo oczekiwane zobligowanie także i pracowników samorządowych do podnoszenia kwalifikacji. Zwłaszcza że ustawodawca zobowiązał jednocześnie pracodawców samorządowych do uwzględniania w planach finansowych odpowiednich środków przeznaczanych na ten cel (art. 29 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych ).

Istotne zmiany wprowadzono w odniesieniu do obowiązku wykonywania poleceń. Zasada ogólna została utrzymana: każdy pracownik samorządowy ma obowiązek sumiennego i starannego wykonywania poleceń przełożonych. Pierwsza różnica dotyczy wstępnej przesłanki odmowy wykonania polecenia. Poprzednio postępowanie w tej sprawie zależało wyłącznie od bezprawnego charakteru polecenia, obecnie – wzorem ustawy o służbie cywilnej – inicjuje je także polecenie zawierające znamiona pomyłki. Posługując się rozwiązaniem zaczerpniętym z ustawy o służbie cywilnej, ustawodawca nie jest jednak konsekwentny, co może mieć tu doniosłe skutki praktyczne. Zgodnie z ustawą o służbie cywilnej, członek korpusu służby cywilnej, który jest przekonany, że polecenie przełożonego jest niezgodne z prawem lub zawiera znamiona pomyłki, zawiadamia na piśmie o swych wątpliwościach przełożonego, który polecenie wydał. W ustawie o pracownikach samorządowych obowiązuje obecnie inna reguła – zgodnie z art. 25 ust. 2, pracownik samorządowy zawiadamia na piśmie swojego bezpośredniego przełożonego, a więc niekoniecznie tego przełożonego, który polecenie wydał. Dalej jest podobnie – pisemne potwierdzenie polecenia obliguje pracownika do jego wykonania. Kto wydaje takie potwierdzenie? Skoro pracownik informował o swoich zastrzeżeniach bezpośredniego przełożonego, a ustawodawca milczy na temat dalszego przekazania zastrzeżeń do autora polecenia, należy mniemać, że pisemne potwierdzenie wykonania polecenia wydaje bezpośredni przełożony. Prowadzi to, z punktu widzenia podległości służbowej, do niezwykłej konstatacji: jeżeli osoba, która wydała bezprawne lub omyłkowe polecenie jest przełożonym zarówno pracownika, który ma je wykonać, jak i jego bezpośredniego przełożonego, to do skuteczności takiego polecenia konieczne jest jego pisemne potwierdzenie przez podwładnego zlecającego. Powstaje zatem pytanie o odpowiedzialność w sytuacji, gdy polecenie rzeczywiście było bezprawne.

Należy odnotować także zmiany przepisów regulujących kwestię ocen okresowych.

Pierwszą z nich jest wprowadzenie (długo oczekiwanego) limitu ocen – wymóg dokonywania ocen nie rzadziej niż raz na 2 lata uzupełniono zasadą dokonywania oceny nie częściej niż raz na 6 miesięcy. To i tak, co do zasady, cztery razy częściej niż w u.s.c. – ale ogranicza stosowanie ocen jako instrumentu sekowania urzędnika samorządowego w celu rozwiązania stosunku pracy.

Drugą, równie istotną zmianą, jest bardziej szczegółowe aniżeli w poprzedniej ustawie określenie trybu odwoławczego w przypadku oceny negatywnej. Jest on wzorowany na przepisach ustawy o służbie cywilnej, ale z zasadniczymi różnicami: urzędników samorządowych pozbawiono możliwości wniesienia odwołania od oceny sporządzonej po raz drugi, ustawa milczy też w kwestii prawa do sądu w razie nierozpatrzenia odwołania w terminie albo nieuwzględnienia odwołania (przy okazji zmieniono także zakres obowiązku kierownika jednostki rozwiązania stosunku pracy w razie ponownej oceny negatywnej – poprzednio obowiązek ten dotyczył każdej formy stosunku pracy, obecnie wyłącznie umowy o pracę ).

Trzecią z istotnych zmian dotyczących oceniania pracowników jest wyłączenie przez ustawodawcę prawa Rady Ministrów do określania sposobu i trybu dokonywania ocen okresowych – dotychczas uniwersalne, mają być teraz określane indywidualnie przez poszczególnych kierowników jednostek. Rozwiązanie to doprowadzi zapewne do zróżnicowania zasad oceny w JST, a zróżnicowanie takie może stać się źródłem kontrowersji co do stosowania w stosunkach pracy pracowników samorządowych zasady równości wobec prawa i zasad antydyskryminacyjnych.

Znowelizowano także przepisy regulujące obowiązek powstrzymywania się od wykonywania określonych zajęć. W art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych ograniczono przede wszystkim zakres podmiotowy tego obowiązku do pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Zasadność tego ograniczenia trudno byłoby kwestionować, gdyby nie jedno zastrzeżenie. Wyłączenie z tego zakresu pracowników pomocniczych i obsługi jest jak najbardziej słuszne, w związku z charakterem wykonywanych przez nich zajęć. Ale ustawa rozszerzyła przecież katalog stanowisk o stanowiska doradców i asystentów. Nie są oni urzędnikami samorządowymi, a bez wątpienia mogą być narażeni na pokusę wykonania zajęć sprzecznych lub związanych z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Nie trzeba też chyba nikogo przekonywać, że zwłaszcza wpływ doradcy na sposób realizacji zadań publicznych przez JST może być niejednokrotnie większy aniżeli pracownika zatrudnionego nawet na kierowniczym stanowisku urzędniczym. Sądzę więc, że wyłączenie tej kategorii pracowników samorządowych z zakresu podmiotowego obowiązku – zakazu określonego w art. 30 – jest istotnym błędem ustawodawcy.

Uzupełnienie wykazu zakazanych zajęć o „zajęcia sprzeczne z obowiązkami wynikającymi z ustawy” (wzorem art. 80 ust. 1 u.s.c.) jest niepokojące, jeśli wziąć pod uwagę nieostrość tego pojęcia (obowiązki ustawowe nie są skonkretyzowane), konsekwencje naruszenia określone w art. 30 ust. 2 oraz indyferentny w tym przypadku wątek stronniczości lub interesowności – dające szerokie pole do interpretacji kierownikom jednostek.

W tym samym duchu ustawodawca ograniczył także krąg osób zobowiązanych do składania oświadczeń o prowadzonej działalności gospodarczej i o stanie majątkowym.

Urzędnik samorządowy, a także asystent lub doradca, który nie złoży w ustawowym terminie oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej, podlega odpowiedzialności – zgodnie z art. 31 ust. 4 nakładana jest nań kara upomnienia lub nagany. Nie jest to wprawdzie szczególna dolegliwość w zestawieniu z odpowiedzialnością za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w takim oświadczeniu , zastanawia jednak charakter tej odpowiedzialności. Rodzaje kar oraz odwołanie do przepisów kodeksu pracy regulujących tryb odpowiedzialności porządkowej wskazywałyby, że ma to być jakaś forma tej odpowiedzialności. Niepokoi jednak wyłączenie przepisów dotyczących terminu zawitego (art. 109 § 1 i 3 k.p.), co – jeżeli przyjmiemy, że upomnienie lub nagana mogą być nałożone niezależnie od czasu, który upłynął od terminu złożenia oświadczenia – może być uznane za rażące naruszenie praw pracowniczych urzędników samorządowych, a także rozszerzenie zakresu obowiązków pracowniczych, których naruszenie uprawnia pracodawcę do nałożenia kary porządkowej. Do tej pory katalogi zamieszczone w art. 108 § 1 i 2 k.p. traktowane były jako zamknięte, a nakładanie kar za zachowania nie określone w tych przepisach, jako wykroczenie przeciwko prawom pracownika .

W przypadku oświadczeń majątkowych rzecz jest bardziej skomplikowana. W poprzednim stanie prawnym ustawodawca jedynie nakładał na każdego pracownika samorządowego (z wyjątkiem pracowników pomocniczych lub obsługi) obowiązek złożenia takiego oświadczenia, nie określając ani celu, ani formy, ani wreszcie trybu jego realizacji. W obecnym stanie prawnym zakresem tego obowiązku objęto urzędników samorządowych oraz doradców i asystentów, a także określono zarówno wzór takiego oświadczenia, jak i podmiot dokonujący analizy oświadczenia. Nadal jednak nie wiadomo, czemu to oświadczenie ma służyć, kto i kiedy może go zażądać , a także – jakie są konsekwencje naruszenia tego obowiązku przez urzędnika samorządowego.

Do tego dochodzi jeszcze kolizja przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i ustaw ustrojowych. Ustawa o pracownikach samorządowych zwalnia z obowiązku składania obydwu rodzajów oświadczeń członków zarządów województw, powiatów i związków JST, skarbników, zastępców wójtów oraz sekretarzy. Wynika to niewątpliwie z nałożonego na tych funkcjonariuszy przepisami ustaw ustrojowych obowiązku składania stosownych oświadczeń. Ale tamte ustawy obligują przecież do składania oświadczeń także kierowników jednostek organizacyjnych JST, osoby zarządzające i członków organów zarządzających samorządową jednostką prawną lub organizacyjną oraz pracowników wydających decyzje administracyjne w imieniu organu stanowiącego – zatem osoby (o ile są zatrudnione na stanowisku urzędniczym) zobowiązane składać takież samo oświadczenie na podstawie art. 32 ustawy o pracownikach samorządowych . Zauważmy także, że niezłożenie w terminie oświadczenia przez pracownika samorządowego, zobowiązanego do takiej czynności przepisami jednej z ustaw ustrojowych, skutkuje pozbawieniem wynagrodzenia, a następnie bezwzględnym odwołaniem lub rozwiązaniem umowy o pracę najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia (co nota bene oznacza konsekwentne ignorowanie przez ustawodawcę stanowiska judykatury w tej sprawie).

8. Uprawnienia pracowników samorządowych

Bardzo istotną zmianą, którą przynosi nowa ustawa, jest uwolnienie wynagrodzeń pracowników samorządowych – z wyjątkiem zatrudnionych na podstawie wyboru. Jeśli poprawnie rozumiem intencje ustawodawcy, chodziło o pozostawienie pułapu ograniczającego nadmierny wzrost wynagrodzeń w administracji samorządowej. Zwróćmy jednak uwagę, że utrzymując ograniczenie wynagrodzeń, ustawodawca zasadniczo zmienił jego zakres podmiotowy. Poprzednio przepisy art. 20 ust. 3 i 4 „starej” ustawy o pracownikach samorządowych wymieniały enumeratywnie kategorie stanowisk objęte zakazem. Obecnie art. 37 ust. 3 utrzymuje ustawowy limit wynagrodzeń w stosunku do osób „o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1”. Oznacza to, po pierwsze, zaprzestanie normatywnego limitowania wynagrodzeń w stosunku do kierowników i zastępców kierowników jednostek budżetowych, gospodarstw pomocniczych tych jednostek oraz zakładów budżetowych JST (limity takie, zgodnie z art. 39 ust. 3, ustalane są w drodze zarządzeń, odpowiednio wójtów, starostów i marszałków). Po drugie, co istotniejsze, zastępując wykaz stanowisk odesłaniem do przepisu określającego stanowiska, na których zatrudnia się pracowników na podstawie wyboru, ustawodawca otworzył, w moim przekonaniu, puszkę Pandory. Wystarczy bowiem statutowa zamiana rodzaju aktu kreującego stosunek pracy na umowę o pracę, by także członkowie zarządów województw, powiatów i związków samorządowych doznali dobrodziejstwa nielimitowanego wynagrodzenia zasadniczego. Pozostają zatem wójtowie (burmistrzowie i prezydenci), co do których ustawodawca utrzymał zasadę stosunku pracy z wyboru jako jedyną formę zatrudnienia.

Normatywnie limitowane będzie także wynagrodzenie zasadnicze i wysokość dodatku funkcyjnego pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie powołania (art. 37 ust. 1 pkt 5 ustawy o pracownikach samorządowych upoważnia Radę Ministrów do wprowadzenia limitu ). Ale przecież i w przypadku powołania przyjmuje się dopuszczalność zawarcia umowy o pracę, jako korzystniejszej dla pracownika , zatem powyższe uwagi dotyczące omijania limitu odnosiłby się także do zastępców wójtów oraz skarbników. Ponadto skoro ustawodawca założył ograniczanie wynagrodzeń funkcjonariuszy samorządowych, to dlaczego zapomniał o sekretarzach?

Uregulowania zawarte w nowej ustawie prowadzą właściwie do utraty przez państwo wpływu zarówno na wysokość wynagrodzeń, jak i poziom kwalifikacji pracowników samorządowych. Rada Ministrów określa jedynie minimalny poziom wynagrodzenia na poszczególnych stanowiskach oraz warunki przyznawania określonych dodatków, nagrody jubileuszowej i jednorazowej odprawy (choć w odniesieniu do dodatku stażowego, nagrody jubileuszowej i jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę ustawa określa już warunki ich przyznawania), a także minimalne wymagania kwalifikacyjne dla poszczególnych stanowisk.

Szczegółowe zasady wynagradzania (w tym także rodzaje, warunki i sposób przyznawania dodatków do wynagrodzenia), a także wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych, określać mają regulaminy wynagradzania, wydawane przez pracodawców. W administracji samorządowej regulaminy należą do tradycyjnej sfery regulacji zarządzeniami kierowników urzędów, zakładać więc należy, że to wójtowie, starostowie i marszałkowie określać będą wymagania kwalifikacyjne i szczegółowe warunki wynagradzania, uzyskując tym samym ogromne uprawnienia, właściwie poza kontrolą społeczną. Oczywiście, w tym zakresie działają nie jako pracodawcy, a organy zarządzające w rozumieniu art. 31 k.p.

Wójtowi, staroście i marszałkowi województwa przysługuje z mocy ustawy dodatek specjalny, którego wysokość określa Rada Ministrów. Nasuwa się pytanie: za co? Dodatek taki przysługuje „z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań” (art. 36 ust. 5). Wypłacanie go kierownikowi urzędu (podobnie jak nagminne dotąd przyznawanie dodatku funkcyjnego), który został wybrany wyłącznie do pełnienia tej jednej, określonej funkcji, jest nadużyciem.

Niezwykle istotną, pozytywną zmianą jest uchylenie dotychczasowej sztywnej normy czasu pracy i pośrednie odwołanie do przepisów kodeksu pracy o czasie pracy. Po wielu latach w końcu wszyscy pracownicy samorządowi zostali objęci przepisami o elastycznym czasie pracy, upadają tym samym także wątpliwości co do możliwości zatrudniania niektórych z nich w godzinach nadliczbowych .

W tej ostatniej kwestii należy wymienić dwie istotne różnice w porównaniu do przepisów kodeksu pracy. Po pierwsze, zgodnie z przepisami kodeksu, pracownicy zarządzający zakładem pracy oraz kierownicy wyodrębnionych komórek organizacyjnych nie mają prawa do jakiegokolwiek wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych (chyba że godziny takie przypadały w niedzielę lub święto i nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy). W ustawie o pracownikach samorządowych zasada ta nie obowiązuje – art. 42 ust. 4 przyznaje prawo do wynagrodzenia lub czasu wolnego wszystkim pracownikom samorządowym wykonującym, na polecenie przełożonego, pracę w godzinach nadliczbowych. Konstrukcja ta oznacza, że tylko kierownicy urzędów, jako nieposiadający przełożonych, wykonują pracę ponad normy czasu pracy na zasadach określonych w art. 1514 § 1 k.p.

Drugą różnicą jest wprowadzenie zasady (przejętej z ustawy o służbie cywilnej) swobody wyboru przez pracownika samorządowego wynagrodzenia albo czasu wolnego za pracę w godzinach nadliczbowych. Oznacza to nieobowiązywanie kodeksowej zasady (art. 1512 k.p.) narzucania pracownikowi formy rekompensaty pracy ponad normy czasu pracy. Podobnie jak w ustawie o służbie cywilnej, na wniosek pracownika dodatkowy czas wolny może być udzielony bezpośrednio przed lub po urlopie wypoczynkowym.

9. Odpowiedzialność pracowników samorządowych

Eliminacja mianowania jako podstawy nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi pociągnęła za sobą likwidację postępowania dyscyplinarnego. Wszyscy pracownicy objęci ustawą o pracownikach samorządowych podlegają więc pracowniczej odpowiedzialności porządkowej na zasadach ogólnych. Pojawić może się zatem wątpliwość co do skutecznej egzekucji tych obowiązków pracowniczych określonych przepisami ustawy o pracownikach samorządowych, które nie rodzą odpowiedzialności na podstawie jej przepisów.

10. Podsumowanie

„Nowa” ustawa o pracownikach samorządowych jest, w istocie rzeczy, znowelizowaną, miejscami głęboko, dotychczasową ustawą.

Rozwiązań całkowicie nowych jest stosunkowo niewiele. Należą do nich: obligatoryjność stanowiska sekretarza dla wszystkich urzędów gmin, starostw powiatowych i urzędów marszałkowskich, eliminacja mianowania jako podstawy nawiązania stosunku pracy, służba przygotowawcza dla osób podejmujących po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym, obowiązek podnoszenia kwalifikacji, określanie kwalifikacji i wynagrodzeń dla poszczególnych stanowisk, a także zasada oceniania pracowników przez kierowników urzędów, elastyczny czas pracy oraz eliminacja postępowania dyscyplinarnego. Moim zdaniem na jednoznacznie pozytywną ocenę zasługują jedynie dwa spośród nowych rozwiązań, a mianowicie: wymóg rozwijania wiedzy zawodowej oraz rezygnacja ze sztywnej normy czasu pracy. Generalnie słuszna idea służby przygotowawczej rodzi niebezpieczeństwo fasadowości ze względu na uznaniowy charakter decyzji kierownika urzędu. Zdecydowanie fasadowe jest stanowisko sekretarza, pozostałe rozwiązania (abstrahując od rezygnacji z postępowania dyscyplinarnego, będącej konsekwencją eliminacji mianowania) dają chyba nadmierną, dyskrecjonalną władzę kierownikom urzędów w zakresie ustalania warunków pracy i płacy.

Spośród istotniejszych modyfikacji dotychczasowych przepisów, na podkreślenie zasługują przede wszystkim rozmycie zakresu podmiotowego pojęcia „pracownik samorządowy”, zastąpienie „urzędniczego” stażu pracy wymogiem nieco dłuższego ogólnego stażu pracy lub działalności gospodarczej dla zajmowania kierowniczych stanowisk urzędniczych, dokonywanie czynności w zakresie trwania stosunku pracy kierownika urzędu przez jego podwładnych lub wręcz osoby spoza urzędu, tryb odwoławczy przy negatywnej ocenie okresowej oraz definicja wolnego stanowiska. Spośród wymienionych, dwie ostatnie modyfikacje należy, moim zdaniem, ocenić pozytywnie.

Ze względu na praktyczne konsekwencje, odrębnej sygnalizacji wymaga nowelizacja przepisów dotyczących wynagrodzeń osób pełniących najwyższe funkcje w samorządzie terytorialnym. Zastąpienie katalogu stanowisk, na których limituje się wysokość wynagrodzenia, ogólnym odesłaniem do przepisu regulującego zakres podmiotowy stosunku pracy z wyboru, może rodzić niebezpieczeństwo omijania zasady limitowania wynagrodzeń w odniesieniu do członków zarządów powiatów i województw samorządowych oraz związków JST poprzez statutową zmianę formy stosunku pracy.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458)
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)