Nadwyżka operacyjna to jeden z ważniejszych wskaźników obrazujących sytuację finansową danej jednostki samorządu terytorialnego. Jest różnicą pomiędzy dochodami bieżącymi, a wydatkami bieżącymi. Określa zdolność danego miasta czy gminy do spłaty rat zaciągniętych kredytów, pożyczek, wyemitowania obligacji, czy samodzielnego sfinansowania inwestycji. Im jest wyższa tym większa jest możliwość realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego nowych przedsięwzięć majątkowych, zarówno bezpośrednio przeznaczając tą kwotę na inwestycje lub pośrednio spłacając wcześniej zaciągnięte zobowiązania na cele inwestycyjne.
Znikająca nadwyżka operacyjna to skutek zmian ustawowych
Jak podaje Związek Miast Polskich do 2018 r. nadwyżka operacyjna gmin miejskich i miast na prawach powiatu wynosiła około 18 proc. W latach 2019 – 2021 nadwyżka operacyjna w miastach stopniowo malała, osiągając w niektórych indywidualnych przypadkach wartość bliską zeru, czy nawet ujemną.
Samorządowcy argumentują, że za taką sytuację odpowiedzialne są przede wszystkim niekorzystne zmiany w ustawach podatkowych, zwłaszcza w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. To bowiem wpływy z podatku PIT płaconego przez mieszkańców są najważniejszym źródłem dochodów własnych samorządowych budżetów.
Związek Miast Polskich oszacował, skutki zmian prawa w latach 2019-2021 wpływających na źródła dochodów JST
- minus 49 mld 461 mln zł wpływ ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw
- minus 14 mld 172 mln zł – wpływ ustawy z 28 listopada 2020 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne oraz niektórych innych ustaw.
- plus 4 mld 762 mln zł wpływ ustawy z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw,
- minus 112 mld 426 mln zł wpływ ustawy z 29 października 2021 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw (tzw. Polski Ład)
Skutki finansowe dla budżetów JST wprowadzonych w latach 2019–2021 zmian w przepisach wyliczył Związek Miast Polskich. Szacuje, że w latach 2019 – 2031 budżety JST stracą ponad 139 mld zł. Niektóre samorządy zmuszone będą wyzbywać się majątku lub zaciągać nowe zobowiązania, ograniczać inwestycje.
Zobacz procedurę w LEX: Jednostki sektora finansów publicznych jako podatnicy VAT >
Polski Ład przyczyną deficytu
Wcześniejsze zmiany podatkowe, a w szczególności tzw. Polski Ład spowodował, że część JST uchwaliła budżet na 2022 r. z rekordowym deficytem. Na przykład budżet Gdańska zakłada deficyt w wysokości 700 mln zł. To konsekwencja wzrost cen usług, kosztów pracy i energii także dla zadań publicznych, wzrost minimalnego wynagrodzenia do 3010 zł i najwyższa od 20 lat inflacja. W budżecie Gdańska na 2022 r. zaplanowano aż o 7 proc. spadek dochodów z podatku PIT. O 12 proc. niższą subwencję z budżetu państwa. Rządowa dotacja na realizację zadań zleconych spadnie aż o 40 proc. (to skutek przekazania obsługi programu 500+ z gmin do ZUS). Bezpośrednie konsekwencje związane z wejściem w życie „Polskiego Ładu” władze miasta szacują na minus 270 mln zł.
Czytaj w LEX: Wsparcie JST w związku z Polskim Ładem >
- Trudno uzupełnić brak 270 mln zł w budżecie. Jednorazowa subwencja, która ma rekompensować ten ubytek to 114 mln zł. To wciąż o blisko 160 mln zł mniej niż nam zabierają. Do tego ta subwencja wpłynęła na konto pod koniec grudnia, a to formalnie zalicza się do dochodów 2021 roku - mówi Aleksandra Dulkiewicz, prezydent Gdańska, podkreślając, że to najtrudniejszy od 30 lat budżet.
Czytaj także: Budżety miast topnieją w cieniu Polskiego Ładu>>
Samorządy nie rezygnują z inwestycji, ale podwyższają podatki
Pomimo wysokiego deficytu Gdańsk nie wycofuje się z realizacji inwestycji. Zadłużenie miasta pozostaje nadal na bezpiecznym poziomie 54 proc. długo do dochodu bieżącego. Inwestycje nadal realizować będzie Bolesławiec, choć zaplanowany deficyt przekracza 22 mln zł (ponad 227 mln zł dochodów i 250 mln zł wydatków.
- To jest budżet rozwoju. Mimo trudnej sytuacji i wpływu rosnącej inflacji na realizację budżetu, dramatycznego wzrostu cen prądu i gazu, presji płacowej, spadku dochodów podatkowych i zagrożeń wynikających z panującej pandemii nie chcemy rezygnować z zaplanowanych inwestycji – mówi Piotr Roman, prezydent Bolesławca.
Planowany deficyt sfinansowany zostanie z wolnych środków, niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu oraz przychodami z kredytu. Ze względu na konieczność zapewnienia środków na niezbędne wydatki bieżące związane z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych w 2022 roku wzrosną podatki od środków transportowych oraz od nieruchomości. Bez zmian pozostaną opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Bezpłatna pozostanie komunikacja miejska.
Niektóre miasta odkładają w czasie inwestycje
- Zmiany podatkowe wynikające z Polskiego Ładu oznaczają dla Lublina ubytek dochodów w wysokości 147 mln zł. Nadal odczuwamy skutki pandemii i zmniejszone o 33 mln zł wpływy z tytułu m.in. sprzedaży biletów komunikacji miejskiej czy konsekwencje ulg wprowadzonych dla przedsiębiorców – mówi Krzysztof Żuk prezydent Lublina. – Oznacza to, że w 2022 r. nie uda nam się odpowiedzieć na wszystkie oczekiwania mieszkańców, a część inwestycji jesteśmy zmuszeni odłożyć w czasie. Skupimy się m.in. na budowie Dworca Metropolitalnego i realizacji inwestycji oświatowych: rozbudowie Szkoły Podstawowej nr 52 na Felinie, Zespołu Szkół nr 12 przy ul. Sławinkowskiej oraz zakończeniu budowy boiska i sali gimnastycznej przy I LO im. S. Staszica – dodaje prezydent Żuk.
Również Gliwice w budżecie na 2022 r. ograniczają wydatki m.in. na inwestycje. Cięcia objęły także wydatki na remonty dróg i chodników, środki na odśnieżanie oraz kulturę i sport. Zrezygnowano z części remontów, a nowy miejski szpital powstanie wyłącznie pod warunkiem uzyskania dofinansowania ze źródeł zewnętrznych.
Pobierz wzór dokumentu w LEX: Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego >
- Pomimo utraty dochodów, głównie przez „Polski Ład”, wciąż mamy pieniądze na nasze potrzeby, choć jakość niektórych usług świadczonych dla mieszkańców może się pogorszyć. Stać nas także na realizację wielu inwestycji, ale musieliśmy z planem inwestycyjnym wyhamować – mówi Adam Neumann, prezydent Gliwic.
Prognozy na przyszłość są niepokojące
Jak wskazują niezależni eksperci z międzynarodowej agencji Fitch Ratings w raporcie dotyczącym wpływu Polskiego Ładu na ocenę kondycji ekonomicznej gmin, „jednostki samorządu terytorialnego w Polsce będą zmuszone wprowadzać drastyczne cięcia wydatków oraz podnosić stawki podatków i opłat lokalnych wobec niewystarczającej rekompensaty przez ustawodawcę ubytków w dochodach z podatku dochodowego od osób fizycznych”.
Warto w tym miejscu pamiętać, że możliwości jednostek samorządu terytorialnego związane z powiększaniem dochodów własnych są mocno ograniczone. W szczególności samorządy nie mają praktycznie żadnego wpływu na wysokość dochodów z podatków PIT i CIT – głównych źródeł ich dochodów własnych. To w jakiej wysokość dochód z tych tytułów zasili ich budżety zależne jest od polityki fiskalnej rządu. Ograniczona jest także możliwość samorządów w pozyskiwaniu dochodów własnych. Owszem miasta i gminy mają możliwość podnoszenia stawek podatków i opłat lokalnych, ale poziom tych podwyżek jest również ustawowo limitowany. Jeżeli zatem dochody własne miast będą spadały nadal, to cięcia wydatków staną się koniecznością. Mieszkańców nie ominą też podwyżki opłat za korzystanie z komunikacji miejskiej, czy innych usług publicznych.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
