Przesłanki
Na jednostki samorządu terytorialnego (zwane dalej: „j.s.t.”) nałożono obowiązek skutecznej realizacji każdego zadania publicznego przekazanego w wyniku procesu decentralizacji[1]. Wspólnota samorządowa działa w praktyce przede wszystkim za pośrednictwem wybranych organów, których dysfunkcjonalność bezpośrednio rzutuje na efektywność wykonywania przez nią zadań publicznych[2]. W związku z tym, w celu zapewnienia prawidłowego sprawowania administracji publicznej na poziomie samorządu terytorialnego, ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego[3].
Czytaj też: Środki nadzoru personalnego nad samorządami tylko w określonych sytuacjach
Kluczowe znaczenie dla konstrukcji wskazanego środka nadzoru ma określenie „braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych”[4]. Ustawodawca nie zdefiniował treści tego terminu, jak również nie wprowadził w tym zakresie odesłania do obiektywnych standardów. Wydaje się, że działalność można uznać za skuteczną, jeśli prowadzi do osiągnięcia założonego celu. W tym sensie nie jest istotne, w jaki sposób organy j.s.t. wykonują zadania publiczne. Nie ma znaczenia, czy ich postępowanie jest zgodne ze standardami prakseologicznymi, które zakładają sprawność w osiąganiu zamierzonych skutków przy jak najmniejszych nakładach[5]. Jeśli organy j.s.t. doprowadzają do realizacji zadań publicznych, to nieudolność, kosztowność czy opieszałość ich działania nie uzasadnia ingerencji nadzorczej[6].
Czytaj też: Sejm może rozwiązać organ stanowiący samorządu
Ponadto należy podkreślić, że zadania publiczne mogą być realizowane w różnym stopniu[7]. Z treści ustaw samorządowych nie wynika jednoznacznie, że przyczyną zastosowania wskazanego środka nadzoru jest wyłącznie całkowity brak skuteczności organów wspólnoty samorządowej. W doktrynie sugeruje się, że przesłanka uzasadniająca ingerencję nadzorczą istnieje, gdy nie osiągnięto właściwego „poziomu” wykonywania zadań publicznych[8], co jednak trudno odnieść do miarodajnych wskaźników. Wydaje się, że ustawodawca wymaga od organów j.s.t. osiągnięcia efektów, których zazwyczaj należy się spodziewać w odniesieniu do realizacji konkretnych zadań publicznych.
Ustawodawca ogranicza dopuszczalność zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego. Ingerencję nadzorczą uzasadnia bowiem wyłącznie brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, który jest „przedłużający się”, a dodatkowo „nie rokujący nadziei na szybką poprawę” w przypadku organów samorządu gminnego i powiatowego oraz „nie rokujący szybkiej poprawy” w odniesieniu do organów samorządu województwa[9]. Z regulacji ustaw samorządowych wynika, że nieefektywność działań organów j.s.t. powinna trwać dostatecznie długo[10], ale ocena, jaki okres czasu można uznać za wystarczający dla podjęcia ingerencji nadzorczej zależy już od okoliczności konkretnego przypadku. Nie jest również możliwe ogólne wskazanie, kiedy brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych nie rokuje nadziei na szybką poprawę. Wydaje się, że zawieszenie organów j.s.t. i ustanowienie zarządu komisarycznego jest wykluczone, jeśli istnieje jakakolwiek perspektywa osiągnięcia przez organy j.s.t. skutków zamierzonych w związku z realizacją zadań publicznych. Ustawodawca wymaga przy tym, żeby organy j.s.t. były zdolne do niezwłocznej poprawy efektywności podejmowanych działań. Odmienna stylizacja przesłanki ustawowej w stosunku do organów samorządu województwa, których zawieszenie uzasadnia już brak skuteczności „nierokujący” szybkiej poprawy sugeruje mniej rygorystyczne uwarunkowania podjęcia ingerencji nadzorczej. Nie wydaje się jednak, że takie zróżnicowanie okoliczności zawieszenia organów j.s.t. poszczególnych szczebli znajduje racjonalne uzasadnienie.
Czytaj też: Środki nadzoru: odwołanie wójta chroni interesy wspólnoty
@page_break@
Ingerencja nadzorcza powinna stanowić rezultat negatywnej oceny całokształtu działalności organów j.s.t., ale zawsze w związku z konkretnie wskazanymi nieprawidłowościami[11]. Przyczyny braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych nie mają znaczenia[12]. Organ nadzoru musi natomiast ocenić, czy charakter zaistniałego stanu rzeczy uzasadnia jego ingerencję. Nieścisłość wskazanych wyżej okoliczności zastosowania środka nadzoru umożliwia przyjęcie rozmaitych rozwiązań interpretacyjnych[13]. Z tego względu, sposób uregulowania zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego jest poddawany powszechnej krytyce. Większość przedstawicieli doktryny twierdzi, że regulacje samorządowe są niezgodne z Konstytucją, ponieważ odwołują się w tym przypadku do kryteriów nadzoru celowościowego[14].
Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że przedstawiona redakcja przepisów ustawowych w zakresie przesłanek podjęcia ingerencji nadzorczej budzi poważne zastrzeżenia. Posłużenie się przez ustawodawcę tak bardzo niedookreślonymi zwrotami utrudnia właściwe stosowanie środka nadzoru[15]. Wydaje się jednak, że konieczne jest rozgraniczenie pojęcia „kryterium” nadzoru od „przesłanek” wskazujących okoliczności uzasadniające podjęcie konkretnej ingerencji nadzorczej.
Czytaj też: Środki nadzoru personalnego pod kontrolą sądu
W związku z powyższym, „przedłużający się” i „nie rokujący nadziei na szybką poprawę” lub „nie rokujący szybkiej poprawy” brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych należy potraktować jako stan faktyczny, którego powstanie uzasadnia zawieszenie organów j.s.t. i ustanowienie zarządu komisarycznego. Prezes Rady Ministrów powinien ocenić wystąpienie takich przesłanek wyłącznie w kontekście legalności działań organów j.s.t., ponieważ celem ingerencji nadzorczej powinno być przede wszystkim zapewnienie zgodnej z prawem działalności organów wspólnoty samorządowej. Zakładając racjonalność ustawodawcy, jedyna interpretacja omawianych regulacji, która pozostaje w zgodzie z konstytucyjnym kryterium nadzoru polega na przyjęciu, że przyczyna określonego w przepisach braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych musi tkwić w niezgodnych z prawem działaniach organów danej wspólnoty samorządowej[16].
Postępowanie nadzorcze
Regulacja postępowania nadzorczego w sprawie zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego jest złożona i uregulowana nieprecyzyjnie. Należy stwierdzić, że procedura dotyczy zastosowania jednego środka nadzoru, którego podjęcie wymaga dokonania dwóch odrębnych czynności. Oznacza to, że zawieszenie organów i ustanowienie zarządu komisarycznego powinno nastąpić w jednym rozstrzygnięciu nadzorczym Prezesa Rady Ministrów.
Ustanowienie zarządu komisarycznego jest poprzedzone przeprowadzeniem obligatoryjnych czynności sanacyjnych, które polegają na przedstawieniu organom j.s.t. zarzutów oraz wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji w danej j.s.t.[17] Regulacja ustawowa wstępnego etapu postępowania nadzorczego jest lakoniczna i niezupełna[18].
Ustawodawca nie określa bowiem formy oraz trybu przedstawienia zarzutów i wezwania do przedłożenia programu, jak również nie precyzuje terminu dokonania wskazanych czynności[19]. Z przyjętych rozwiązań nie wynika także, do którego organu należy przeprowadzenie wymienionych działań. W doktrynie oraz w orzecznictwie wskazano, że procedura sanacyjna składa się jedynie z czynności faktycznych, dlatego Prezes Rady Ministrów może upoważnić do ich przeprowadzenia wojewodę[20]. Pomimo braku wyraźnej regulacji należy przyjąć, że czynności sanacyjne poprzedzają nie tylko ustanowienie zarządu komisarycznego, ale i zawieszenie organów j.s.t., ponieważ wskazane działania składają się na zastosowanie jednego środka nadzoru[21].
@page_break@
Wątpliwości wzbudza sekwencja podejmowania czynności sanacyjnych. Z regulacji ustaw samorządowych nie wynika bezspornie, że przedstawienie zarzutów poprzedza wezwanie organów j.s.t. do przedłożenia programu poprawy sytuacji w danej wspólnocie samorządowej. W doktrynie rozważa się nawet, że przedłożenie wymaganego programu może skutkować odstąpieniem od przedstawienia zarzutów[22]. Bardziej zasadnym rozwiązaniem jest jednak uprzednie przedstawienie organom j.s.t. skonkretyzowanych zarzutów, co pozwala na ich uwzględnienie w późniejszym programie poprawy sytuacji[23]. Należy przyjąć, że organy j.s.t. powinny przedłożyć wspólny program, w którym przedstawią konkretne propozycje poprawy skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Regulacje ustaw samorządowych zobowiązują organy j.s.t. do niezwłocznego przedłożenia programu. Wydaje się, że sprecyzowanie tego terminu pozostaje w gestii organu przeprowadzającego procedurę sanacyjną, który powinien przy tym uwzględnić liczbę i rodzaje zarzutów przedstawionych organom wspólnoty samorządowej. Właściwy organ powinien zbadać treść przedłożonego programu oraz faktyczną możliwość jego realizacji. Regulacje ustawowe nie gwarantują wprost, że pozytywna ocena programu zapobiega podjęciu ingerencji nadzorczej Prezesa Rady Ministrów[24]. Ze względu jednak na zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, należałoby przyjąć, że dopiero odrzucenie programu umożliwia zawieszenie organów j.s.t. i ustanowienie zarządu komisarycznego[25]. Wydaje się, że ingerencję nadzorczą może uzasadniać negatywna ocena, zarówno treści rozwiązań proponowanych w programie poprawy sytuacji, jak i możliwości ich realizacji przez aktualnie funkcjonujące organy j.s.t.[26].
Obowiązująca regulacja ustawowa nie precyzuje, w jakich okolicznościach można stwierdzić, że wstępny etap postępowania nadzorczego nie przynosi oczekiwanych rezultatów[27]. Nie wiadomo, czy o wskazanej ocenie decyduje organ przeprowadzający czynności sanacyjne, minister wnioskujący o podjęcie ingerencji nadzorczej, czy może wyłącznie Prezes Rady Ministrów. Powyższe wątpliwości podważają celowość przeprowadzania czynności, których istotą powinno być zapobieżenie podjęcia właściwej ingerencji nadzorczej. Nieprecyzyjność przepisów ustawy może podważać w praktyce realizację zasady, że środki nadzoru stosowane są dopiero w ostateczności[28].
Prezes Rady Ministrów wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Organ nadzoru nie jest jednak związany treścią tego wniosku[29] i samodzielnie decyduje o możliwości dalszego funkcjonowania organów j.s.t., przy czym wiążą go przesłanki ustawowe oraz zasada legalizmu[30]. Prezes Rady Ministrów zawiesza jednocześnie oba organy j.s.t., dlatego podjęcie wskazanej ingerencji nadzorczej wpływa na całą strukturę organizacyjną danej wspólnoty samorządowej. Przy stosowaniu wskazanego środka nadzoru nie ma znaczenia, który organ j.s.t. przyczynił się bardziej do braku skuteczności w realizacji zadań publicznych. Przyjęcie takiego rozwiązania jest uzasadnione funkcjonalnym powiązaniem organu wykonawczego z organem stanowiącym. Występujące pomiędzy nimi zależności powodują, że nieskuteczność działania jednego z nich wpływa bezpośrednio na sposób funkcjonowania drugiego organu wspólnoty samorządowej[31]. Należy podkreślić, że zastosowanie przedstawionego środka nadzoru o charakterze personalnym nie stanowi „sankcji” czy formy „zbiorowej odpowiedzialności” za bezprawną działalność jednego z organów j.s.t.[32] Ingerencja nadzorcza Prezesa Rady Ministrów nie prowadzi bowiem do skrócenia kadencji organów samorządowych[33]. Celem zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego jest wyłącznie przywrócenie prawidłowej w rozumieniu ustaw, tj. skutecznej realizacji zadań publicznych, której organy j.s.t. nie są w stanie samodzielnie zapewnić. Zawieszone organy j.s.t. zachowują swój status prawny, ale nie korzystają z ustawowych kompetencji[34].
Przedstawiony środek nadzoru polega bowiem jedynie na odsunięciu organów wspólnoty samorządowej od wykonywania administracji publicznej. Jeśli jednak brak skuteczności w realizacji zadań publicznych wiązałby się z powtarzającymi się naruszeniami Konstytucji lub ustaw, to należy rozważyć zastosowanie środków nadzoru prowadzących do odwołania albo rozwiązania organów wspólnoty samorządowej. W tym jednak przypadku, ocena konieczności podjęcia odpowiedniej ingerencji powinna zostać dokonana odrębnie wobec każdego organu j.s.t.
Zawieszenie organów j.s.t. determinuje konieczność ustanowienia zarządu komisarycznego, co powinno jednak stanowić rozwiązanie tymczasowe. Zgodnie bowiem z regulacją ustaw samorządowych, zarząd komisaryczny może zostać ustanowiony na okres do dwóch lat, przy czym nie dłużej niż do wyboru organów j.s.t. na kolejną kadencję. Część przedstawicieli doktryny podnosi, że trudno znaleźć właściwe uzasadnienie założenia, że akurat upływ dwuletniego terminu może wpłynąć pozytywnie na efektywność działalności organów wspólnoty samorządowej[35]. Nie można bowiem spodziewać się poprawy skuteczności organów j.s.t., skoro są one całkowicie odsunięte od wykonywania zadań publicznych. Należałoby przyjąć, że ratio legis tej regulacji wiąże się raczej z zabezpieczeniem samodzielności organizacyjnej danej wspólnoty samorządowej. Brak ustawowej limitacji okresu zawieszenia organów j.s.t. i działania zarządu komisarycznego mógłby w praktyce doprowadzić do pozbawienia omawianego środka nadzoru charakteru tymczasowego. Ingerencja nadzorcza nie powinna z góry przekreślać możliwości przywrócenia działalności organów wspólnoty samorządowej[36].
Ustalając długość okresu zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego, organ nadzoru powinien uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku. Zarazem, należy zwrócić uwagę, że maksymalny okres stosowania wskazanego środka nadzoru wynosi tyle, ile połowa kadencji, na którą wybierane są organy wspólnoty samorządowej.
Regulacje ustaw samorządowych nie przewidują skrócenia albo przedłużenia okresu zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego. Wydaje się jednak, że odstąpienie przez organ nadzoru od podjętej ingerencji mogłyby uzasadniać zasada samodzielności j.s.t. oraz zrealizowanie celów ustanowienia zarządu komisarycznego[37]. Obowiązujące przepisy ustawowe nie wskazują, że zawieszone organy j.s.t. mogą ubiegać się o odstąpienie od stosowania środka nadzoru. Z przyjętej regulacji wynika natomiast, że po upływie okresu na jaki ustanowiono zarząd komisaryczny, organy j.s.t. ex lege mogą kontynuować swoją działalność i korzystać ze wszystkich ustawowych kompetencji do upływu bieżącej kadencji[38]. Przyjęte rozwiązanie ustawowe należy ocenić sceptycznie. Nie istnieje bowiem żadna gwarancja, że skuteczność organów j.s.t. ulegnie automatycznej poprawie, zwłaszcza, że w okresie zawieszenia nie podejmują żadnych działań. Być może zasadne byłoby na tym etapie np. ponowne wezwanie organów j.s.t. do przedstawienia programu poprawy skuteczności realizacji zadań publicznych. Remedium na ponowny brak skuteczności organów j.s.t. w wykonywaniu zadań publicznych może stanowić wyłącznie kolejna ingerencja organu nadzoru, bowiem ustawodawca nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń.
Ostatnim etapem postępowania nadzorczego jest powołanie komisarza rządowego przejmującego wszystkie kompetencje i zadania zawieszonych organów wspólnoty samorządowej. W doktrynie przyjmuje się, że zarząd komisaryczny stanowi instytucję prawną polegającą na zastąpieniu organów j.s.t., podczas gdy komisarzem rządowym jest konkretna osoba, której przekazuje się realizację zadań publicznych w danej j.s.t.[39]. Ustawodawca wyraźnie odróżnia tryb ustanowienia zarządu komisarycznego od powołania komisarza rządowego, natomiast nie wskazuje konkretnych terminów podjęcia tych czynności[40]. Z wyroku NSA z dnia 24 listopada 2009 r., II OSK 1786/09 wynika, że organ nadzoru powinien uwzględniać regulacje ustawowe dotyczące zaskarżania aktów nadzoru oraz wykonalności orzeczeń sądowych[41]. W związku z tym, powołanie komisarza rządowego przed uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie zawieszenia organów j.s.t. i ustanowienia zarządu komisarycznego należy uznać za przedwczesne. Przyjęcie innego rozwiązania pozbawiałoby organy j.s.t. możliwości zakwestionowania ingerencji nadzorczej przed sądem administracyjnym, skoro ich zadania i kompetencje przejmuje w dniu powołania komisarz rządowy[42].
Konsekwencje prawne
Prezes Rady Ministrów powołuje komisarza rządowego na wniosek wojewody złożony za pośrednictwem ministra do spraw administracji publicznej. Brak uzasadnienia, dlaczego ustawodawca angażuje na tym etapie postępowania nadzorczego wojewodę. Nie wydaje się, żeby jego wniosek był wiążący dla Prezesa Rady Ministrów[43], natomiast z przyjętej regulacji wynika, że to właśnie do wojewody należy wskazanie osoby powoływanej do pełnienia funkcji komisarza rządowego. Niejednoznaczna jest także rola ministra pośredniczącego w składaniu wniosku do Prezesa Rady Ministrów. Ustawodawca nie gwarantuje ministrowi wprost możliwości wywierania jakiegokolwiek wpływu na wybór komisarza rządowego. Trudno więc stwierdzić, czy jego rola ogranicza się wyłącznie do doręczenia wymaganego wniosku organowi nadzoru[44].
Regulacje ustaw samorządowych nie konkretyzują pozycji komisarza rządowego. Wydaje się, że jego status prawny jest zbliżony do tego, który ma osoba wyznaczona do pełnienia funkcji organu wykonawczego j.s.t. w przypadku odwołania wójta, rozwiązania zarządu powiatu albo zarządu województwa. Niemniej, ustawy nie przewidują regulacji, które pozwoliłyby sprecyzować różnice pomiędzy tymi organami zastępczymi[45]. W doktrynie komisarz rządowy jest uznawany za „zastępcę prawnego” zawieszonych organów[46]. Ustawodawca nie przewiduje szczególnych wymagań i kwalifikacji, które powinna spełniać osoba powoływana do pełnienia tej funkcji, chociaż dokonanie właściwego wyboru ma zasadnicze znaczenie dla działalności danej wspólnoty samorządowej. Komisarzowi rządowemu przysługuje bowiem szeroki zakres zadań i kompetencji, a także praw i obowiązków zawieszonych organów j.s.t. Do najważniejszych należy możliwość stanowienia prawa miejscowego, w tym przepisów porządkowych, które następnie samodzielnie wykonuje.
Komisarz rządowy wydaje także decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, do czego może upoważnić wskazane w ustawie podmioty. Ponadto ponosi odpowiedzialność jednocześnie za opracowanie oraz wykonanie budżetu danej wspólnoty samorządowej. Pozostawienie w gestii jednego podmiotu praw i obowiązków obu zawieszonych organów j.s.t. może budzić pewne wątpliwości. W końcu nie bez przyczyny ustawodawca dokonuje rozdzielenia określonych kompetencji pomiędzy organ wykonawczy i organ stanowiący wspólnoty samorządowej. W praktyce pojawił się np. problem czy komisarz rządowy udziela sobie absolutorium z wykonania budżetu[47]. Należy jednak podkreślić, że komisarza rządowego dotyczą także konkretne obowiązki, a prowadzona przez niego działalność podlega ocenie organów nadzoru[48].
Komisarz rządowy pełni funkcję do czasu upływu okresu przewidzianego w treści środka nadzoru, czyli maksymalnie 2 lata i nie dłużej niż do końca kadencji zawieszonych organów wspólnoty samorządowej. W tym ostatnim przypadku należy przyjąć, że jego umocowanie trwa do momentu ukonstytuowania się organów j.s.t. wyłonionych w kolejnych wyborach[49]. Pomimo braku wyraźnej regulacji ustawowej, wydaje się, że komisarz rządowy może zostać także odwołany z pełnionej funkcji w trybie analogicznym do jego powołania, tj. przez Prezesa Rady Ministrów.
| Dowiedz się więcej z książki | |
 |
Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz
|
Zawieszenie organów j.s.t. i ustanowienie zarządu komisarycznego jest przede wszystkim środkiem nadzoru o charakterze prewencyjnym. Pozbawienie nieskutecznych organów możliwości wykonywania zadań publicznych zapobiega zagrożeniom prawidłowego funkcjonowania całej administracji publicznej. Efektywność w realizacji zadań publicznych jest bowiem wartością uniwersalną i cenną z punktu widzenia szeroko rozumianego interesu publicznego[50]. Ingerencja nadzorcza Prezesa Rady Ministrów zabezpiecza także interesy konkretnej wspólnoty samorządowej, ponieważ brak skuteczności organów j.s.t. w wykonywaniu zadań publicznych powoduje jednocześnie, że potrzeby tej wspólnoty nie są właściwie realizowane[51].
Przypisy:
[1] K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 775.
[2] Tamże, s. 774.
[3] Zob. art. 97 u.s.g.; art 84 u.s.p.; art. 85 u.s.w.
[4] A. Wiktorowska: Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, s. 219.
[5] A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, s. 219; O skuteczności jako jednym z walorów sprawnego działania zob. T. Kotarbiński: Traktat o dobrej robocie, Wrocław 1955, s. 115 i n.
[6] Inaczej: M. Stahl: Kontrola i nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego [w:] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl: Prawo administracyjne. Pojęcia. Instytucje. Zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2009, s. 180.
[7] A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, s. 219.
[8] K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie…, s. 776.
[9] Z. Leoński, Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej. Informacje i objaśnienia dla praktyki na tle ustawy o samorządzie terytorialnym, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 99; E. Koniuszewska: Środki prawne ograniczające nadużycia władzy w jednostkach samorządu terytorialnego w ustrojowym prawie administracyjnym, Warszawa 2009, s. 210-211.
[10] Z. Leoński, Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny…, s. 99 Z. Leoński, Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny…, s. 99.
[11] Inaczej: K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie…, s. 770.
[12] Tamże, s. 775.
[13] Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle ustaleń orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 111.
[14] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 904; M. Stahl: Kontrola i nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego [w:] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl: Prawo administracyjne. Pojęcia. Instytucje. Zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2009, s. 426-427; J. Boć, M. Miemiec: Nadzór nad działalnością gminną, działalnością powiatu oraz działalnością samorządu województwa [w:] J. Boć: Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2007, s. 250; B. Dolnicki: Samorząd terytorialny, Warszawa 2009, s. 414-415.
[15] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 903; G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, A. Pławecki: Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2010, s. 737.
[16] J. Szreniawski, J. Niczyporczuk: Nadzór nad samorządem [w:] E. J. Nowacka, R. Balicki, B. Banaszak, A. Błaś, M. Masternak-Kubiak, J. Niczyporczuk, K. Nowacki, J. Szreniawski: Ustrój administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 162; T. Bąkowski, M. Brzeski, M. Laskowska: Samodzielność gminy w świetle konstytucji i ustawodawstwa zwykłego [w:] S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski: Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, Warszawa 2010, s. 40-41.
[17] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, A. Pławecki: Samorząd gminny..., s. 738; P. Chmielnicki: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 262.
[18] B. Dolnicki: Samorząd terytorialny…, s. 415.
[19] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie…, s. 905.
[20] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie…, s. 904; P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2010, s. 781-782; por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., II OSK1093/05 (ONSA i WSA 2006, nr 6, poz. 160, Wokanda 2006 4/32).
[21] B. Dolnicki: Samorząd terytorialny…, s. 415.
[22] E. Koniuszewska: Środki prawne…, s. 211.
[23] K. Sikora: Środki nadzoru…, s. 112.
[24] P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym…, s. 781.
[25] A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, s. 218.
[26] A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, s. 219; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r., II SA/Wa 693/07 (LEX nr 341085), w którym wskazano na konieczność uwzględnienia przez organ nadzoru „zagrożeń” związanych z funkcjonowaniem danej j.s.t. oraz możliwości realizacji zadań publicznych w najbliższej przyszłości przez aktualny skład osobowy organów j.s.t.
[27] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie…, s. 904.
[28] K. Sikora: Środki nadzoru nad samorządem terytorialnym o charakterze personalnym [w:] Studia Iuridica Lublinensia tom XIV, nr 14, Lublin 2010, s. 123.
[29] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie…, s.905; K. Sikora: Środki nadzoru…, s. 123.
[30] B. Dolnicki: Samorząd terytorialny…, s. 415; K. Sikora: Środki nadzoru…, s. 122-123.
[31] Por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., II OSK 1786/09, LEX nr 589043.
[32] Inaczej: M. Karpiuk: Samorząd terytorialny a państwo. Prawne instrumenty nadzoru nad samorządem gminnym, Lublin 2008, s. 166.
[33] K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie…, s. 775.
[34] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie…, s. 903; K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie…, s. 774-776.
[35] B. Dolnicki: Samorząd terytorialny…, s. 415; G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, A. Pławecki: Ustawa o samorządzie…, s. 737.
[36] Zgodnie z treścią art. 4 Światowej Deklaracji Samorządu Lokalnego, uchwalonej w dniach 22–26 września 1985 r. na 27. Światowym Kongresie Międzynarodowego Związku Władz Lokalnych w Rio de Janeiro (Wspólnota 1990, nr 36, s. 14), w przypadku zawieszenia organów na szczeblu lokalnym ponowne podjęcie przez nie działalności powinno nastąpić w możliwie krótkim czasie.
[37] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie…, s. 904.
[38] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, A. Pławecki: Ustawa o samorządzie…, s. 737; P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym.., s. 782-783.
[39] M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru…, s. 112; A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie…, s. 906.
[40] M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru…, s. 112.
[41] LEX nr 589043.
[42] W. Kisiel: Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 272.
[43] G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, A. Pławecki: Ustawa o samorządzie…, s. 739.
[44] A. Matan [w:] B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie…, s. 905.
[45] Zob. także: A. Ostapski: Status publicznoprawny organów zastępczych jednostek samorządu terytorialnego, http://naukapolska.pl/dhtml/raporty/praceBadawcze?rtype=opis &lang=pl&objectId=251627.
[46] B. Dolnicki: Samorząd terytorialny…, s. 416.
[47] Por. uchwała kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 5 czerwca 2009 r., http://www.rp.pl/artykul/451044.html?print=tak&p=0.
[48] B. Dolnicki: Samorząd terytorialny…, s. 416.
[49] K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie…, s. 772; K. Sikora: Środki nadzoru…, s. 101-102.
[50] A. Wiktorowska: Prawne determinanty…, s. 221.
[51] K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie…, s. 775-776.