Akty planistyczne obszarów objętych formami ochrony przyrody wymagają uzgodnienia

Uchwalenie aktów planistycznych bądź wydawanie tzw. decyzji lokalizacyjnych odnoszących się swoim zasięgiem do obszarów objętych formami ochrony przyrody każdorazowo wymaga uzgodnienia z odpowiednimi organami.

W zależności od formy ochrony przyrody może to być dyrektor parku narodowego lub regionalny dyrektor ochrony środowiska - zwany dalej RDOŚ. Uzgodnienia aktów planistycznych dokonywane są na podstawie dwóch ustaw: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie przyrody, tymczasem uzgadnianie decyzji lokalizacyjnych odbywa się jedynie w oparciu o pierwszą z ww. ustaw.

Uzgodnienia na postawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) dalej - u.p.z.p. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego (a na podstawie art. 60 u.p.z.p. również decyzję o warunkach zabudowy) wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w tym przepisie.

W konsekwencji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie parku narodowego i jego otuliny wymaga uzgodnienia z dyrektorem tego parku.

Z kolei zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzję lokalizacyjną wydaje się po uzgodnieniu z RDOŚ w odniesieniu do innych niż obszary położone w granicach parku i jego otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Do obszarów tych zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) zalicza się rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne oraz zespoły przyrodniczo-krajobrazowe.


Uzgodnienie dokonywane jest w trybie artykułu 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 237) z pewnymi odstępstwami wprowadzonymi przez u.p.z.p. Otóż kpa przewiduje, iż zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, przy czym zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wezwania do uzgodnienia – uzgodnienie uważa się za dokonane. W stosunku do regionalnego dyrektora ochrony środowiska ustawa przewiduje 21 – dniowy termin na zajęcie stanowiska, po upływie którego decyzję uznaje się za uzgodnioną. Uzgodnienie może zatem zostać dokonane poprzez wydanie postanowienia albo w trybie milczącym. Rozstrzygnięcia wydane przez organy administracyjne po wskazanej dacie nie mogą wiązać w sprawie (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1311/12).


Odrębnością wprowadzoną przez u.p.z.p. w stosunku do unormowania zawartego w art. 106 jest również to, że zażalenie od postanowienia w przedmiocie uzgodnienia przysługuje jedynie inwestorowi. Będzie to zatem dotyczyło przede wszystkim postanowień o treści negatywnej. W przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające organ wydający decyzję lokalizacyjną musi poczekać z jej wydaniem do ostatecznego rozpatrzenia sprawy uzgodnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. uznał, że "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a." (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7). Treść powyższej uchwały należałoby uznać za aktualną również na gruncie omawianych przepisów.


W przypadku, gdy przepisy przewidują konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z innymi odpowiednimi organami, uzgodnienie to stanowi warunek wydania decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2010 r., II SA/Bk 509/09). Współdziałanie w drodze uzgodnienia, w przeciwieństwie do współdziałania poprzez wyrażenie opinii, ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję w sprawie.


Uzgodnienie powinno być dokonane przed wydaniem decyzji. Ograny uzgadniające powinny w zakresie swych kompetencji wskazać uwagi do planowanej inwestycji, które następnie powinny zostać uwzględnione przez organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji w swoim ostatecznym kształcie. Jak zauważa WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., II SA/Bk 823/10, LEX nr 852467, jeżeli nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, powtórzenie tej procedury jest niezbędne.


Organ podczas uzgadniania nie może przekroczyć ustawowo określonego zakresu uzgodnienia. Ocena dokonywana jest z punktu widzenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zajęcie stanowiska w sprawie przez inny organ nie może wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu, wyznaczony przepisami prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2000 r., V SA 1451/99, LEX nr 49284, oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2001 r., V SA 609/01, LEX nr 79240).


Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 października 2008 r., IV SA/Wa 1225/08, LEX nr 528337, uznał, że skoro uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający, to jeżeli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakich wymaga art. 54 u.p.z.p., i zostaje przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami, obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska na podstawie przedstawianego do uzgodnienia projektu decyzji. Organ ten nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
@page_break@

Uzgodnienie z dyrektorem parku narodowego oraz RDOŚ odbywa się głównie pod kątem ochrony przyrody. Dyrektor parku narodowego winien uzgodnić zamierzoną inwestycję w granicach swoich kompetencji, oceniając czy z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody możliwa jest realizacja inwestycji na terenie parku narodowego (wyrok wsa w Warszawie z 25.02.2005 r. IV SA/Wa 425/04). To samo dotyczy RDOŚ, który ocenia czy dana inwestycja jest możliwa na terenie danej formy ochrony przyrody, w świetle treści obowiązujących na tym terenie przepisów. Podczas takiego uzgodnienia w szczególności pod uwagę brane są zakazy obowiązujące na terenie danej formy ochrony - czy to obowiązujące ustawowo czy też nałożone w drodze aktu je tworzącego. W przypadku parku narodowego zastosowanie znajdzie art. 15 ustawy o ochronie przyrody, który zabrania budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody.

Instytucja uzgodnienia służy ochronie celów, dla których utworzono poszczególne formy ochrony przyrody. Do celów ochrony przyrody zalicza się: utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, zachowanie różnorodności biologicznej, zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego, zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody, kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody.


Nie wszystkie projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają uzgodnieniu. Obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji ustalających warunki zabudowy, to jest decyzji pozytywnych. Ustawa posługuje się bowiem pojęciem decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Na stanowisku takim stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1515/09, podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 867/09 i z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 538/07. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być skierowany do uzgodnienia, a jeżeli już do takiej sytuacji doszło organ administracji winien zająć stanowisko w formie odmowy uzgodnienia, ze wskazaniem, że uzgodnienie w tym przedmiocie byłoby bezzasadne. Bezzasadne jest również uzgadnianie inwestycji w sytuacji, gdy już na etapie projektowania decyzji organ właściwy do jej wydania uznaje niemożność jej realizacji.


Na koniec zaznaczyć należy, że przepisu formułującego obowiązek uzgadniania z RDOŚ nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Uzgodnienia na podstawie ustawy o ochronie przyrody

Na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627) – dalej u.o.p. uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego podlegają projekty studiów uwarunkowań przestrzennych i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego.

Natomiast z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska uzgodnieniu podlegają projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny, parku krajobrazowego i jego otuliny , w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ odpowiednio na cele ochrony rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu oraz obszar Natura 2000.

Instytucja uzgodnienia wymaga konsensu pomiędzy organami współdziałającymi w procesie tworzenia poszczególnych aktów administracyjnych. Uzgodnienie nie musi dotyczyć całości wynikających z aktu rozwiązań, a tylko tych których realizacja może negatywnie wpłynąć na ochronę przyrody danej formy ochrony przyrody. Obowiązek ten został wprowadzony, aby zapewnić wykorzystanie przestrzeni zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska przyrodniczego.

Jak już była o tym mowa wcześniej, uzgodnienie jest instytucją wymagającą, aby dyrektor parku narodowego lub regionalny dyrektor ochrony środowiska zgodził się z postanowieniami przedłożonego mu projektu, powinien on uwzględniać wymagania w zakresie ochrony przyrody, a co za tym idzie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.

W przypadku uzgodnień na mocy ustawy o ochronie przyrody odpowiednie zastosowanie będą również miały poczynione wyżej uwagi dotyczące merytorycznych kwestii, które winny zostać wzięte pod uwagę w trakcie uzgadniania.