Ekspert: zdrowie na etykietach żywności – dlaczego wciąż są z tym problemy?

Znakowanie produktów spożywczych oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi to z jednej strony coraz częstsza praktyka wśród polskich firm żywnościowych a z drugiej materia, której dotyczy jedna z najbardziej kontrowersyjnych i skomplikowanych regulacji z zakresu prawa żywnościowego - mówi dr Agnieszka Szymecka-Wesołowska z Centrum Prawa Żywnościowego w rozmowie z Rafałem Bujalskim, wydawcą programu LEX Prawo Europejskie.

Rafał Bujalski: W opracowanym pod Pani redakcją i dostępnym na rynku zarówno jako książka jak i część bazy prawnej LEX Prawo Europejskie komentarzu do unijnego rozporządzenia w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, pisze Pani, że to jedna z najbardziej kontrowersyjnych i skomplikowanych regulacji z zakresu prawa żywnościowego przyjętych kiedykolwiek w Unii Europejskiej. Na czym polegają jej najistotniejsze zawiłości i kontrowersje?

Agnieszka Szymecka-Wesołowska: Kontrowersji związanych z tą regulacją jest wiele. Główna dotyczy chyba już samego założenia rozporządzenia nr 1924/2006, tj. "ubrania" w bardzo sztywne ramy prawne wszystkich komunikatów dotyczących właściwości odżywczych lub zdrowotnych środków spożywczych, a więc tzw. oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych. Do 2006 r. producenci mogli dowolnie zamieszczać na etykietach lub w reklamie informacje w tym zakresie. Jedynym ograniczeniem był ogólny zakaz sugerowania, że produkt leczy lub zapobiega chorobom oraz zakaz wprowadzania konsumenta w błąd, co oznaczało, że producent mógł przekazywać informacje o szczególnych walorach odżywczych czy zdrowotnych swoich produktów, pod warunkiem, że nie przedstawiał produktu jako leku oraz że używane komunikaty były zgodne z prawdą. Rozporządzenie nr 1924/2006 nie tylko znacznie zawęziło pojęcie "zgodności z prawdą" (o tym, czy dane oświadczenie jest dopuszczalne - a tym samym "zgodne z prawdą" - decyduje Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności), ale także pozostawiło bardzo skromny "koszyk" oświadczeń, z których mogą korzystać producenci. Obecnie zatwierdzonych i dozwolonych jest jedynie ok. 250 oświadczeń zdrowotnych i blisko 30 oświadczeń żywieniowych. Proszę to przełożyć na fakt, że w samej Polsce produkcją żywności zajmują się tysiące przedsiębiorstw spożywczych, nie mówiąc już o liczbie takich przedsiębiorstw w całej Unii i różnorodności oferowanych przez nie produktów. Do dyspozycji wszystkich pozostają jednak te same oświadczenia, odnoszące się do tych samych składników. W związku z tym omawiana regulacja jest krytykowana jako ograniczająca innowacje i prowadząca do "spłaszczenia" rynku. Konsumenci otrzymują bowiem te same przekazy (często dokładnie tak samo sformułowane), na wielu produktach, co przestaje wyróżniać poszczególne środki spożywcze w ofercie rynkowej. Niektórzy także zarzucają prawodawcy unijnemu "zamach" na wolność słowa. Co ciekawe, coraz częściej kwestia ta wypływa także w sprawach przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Czy oznacza to, że doczekaliśmy się już jakichś istotnych dla oświadczeń rozstrzygnięć Trybunału w Luksemburgu?

Tak, jest już wiele orzeczeń Trybunału. Uwzględnialiśmy je oczywiście w komentarzu. Szczególnie jednak zachęcam do lektury orzeczenia Sądu UE (dawniej Sądu Pierwszej Instancji) w sprawie T-17/12 z 30 kwietnia 2014 r. W tej sprawie została złożona (nieco prowokacyjna) skarga na rozporządzenie Komisji, w którym Komisja odmówiła udzielenia zezwolenia na oświadczenie o zmniejszaniu ryzyka choroby: "Regularne spożywanie dużych ilości wody może zmniejszyć ryzyko wystąpienia odwodnienia i towarzyszącego mu osłabienia wydolności organizmu". Co ciekawe, skarga została złożona przez adwokata zajmującego się prawem żywnościowym oraz profesora nauk o żywności i żywieniu człowieka na Uniwersytecie Leibniza w Hanowerze (Niemcy). W orzeczeniu zostało podjętych wiele ogólnych zagadnień związanych ze stosowaniem rozporządzenia nr 1924/2006.

Czy oprócz unijnego poziomu regulacji obecny jest w dziedzinie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności również poziom krajowy?

W bardzo ograniczonym zakresie. Głównym celem rozporządzenia nr 1924/2006 była właśnie pełna harmonizacja zasad stosowania oświadczeń we wszystkich państwach Unii Europejskiej. Jeśli więc poszczególne kraje Unii chcą utrzymać lub wprowadzać dodatkowe regulacje czy wyjątki od zasad przewidzianych w rozporządzeniu nr 1924/2006, muszą to notyfikować Komisji. W Polsce nie ma takich szczególnych przepisów.

Jak powszechne jest, z Pani obserwacji, w Polsce zjawisko etykietowania i reklamowania żywności przy wykorzystaniu oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych? Jacy wytwórcy produktów spożywczych stosują je najczęściej?

Polscy producenci coraz częściej sięgają po ten instrument marketingowy. Promowanie żywności poprzez odwołania do szczególnych właściwości odżywczych i zdrowotnych bardzo przykuwa uwagę konsumentów, którzy poszukują produktów odpowiednich do komponowania zrównoważonej i zbilansowanej diety. Sama też się wielokrotnie na tym łapię. Stosowanie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych to domena przede wszystkim producentów suplementów diety, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (np. odżywek dla sportowców) i żywności wzbogacanej witaminami czy minerałami (np. płatków zbożowych wzbogaconych o wapń czy żelazo). Takie produkty są tworzone z myślą o dodatkowym dostarczaniu organizmowi niezbędnych składników odżywczych i poinformowanie o tym konsumentów staje się wręcz niezbędne. Dotyczy to jednak coraz częściej także innych środków spożywczych, które są udoskonalane pod względem odżywczym, stając się bardziej atrakcyjnymi w oczach konsumentów (np. zmniejszenie zawartości tłuszczu w jogurcie czy soli w mieszankach przyprawowych). Nie możemy w końcu zapominać także o żywności, która zawiera składniki pochodzenia roślinnego. Mowa tu nie tylko o składnikach takich jak mięta czy melisa, a więc powszechnie znanych w Europie, ale przede wszystkim o składnikach bardziej "egzotycznych", pochodzących często spoza Unii Europejskiej, np. stosowanych od wieków w medycynie chińskiej. Oczywistym jest, że producenci żywności z dodatkiem takich składników chcą "pochwalić się" nimi na etykiecie czy w reklamie. Z oświadczeniami zdrowotnymi dotyczącymi składników roślinnych jest jednak dodatkowy problem. Wykaz takich dozwolonych oświadczeń miał zostać przyjęty przez Komisję już w 2010 r. Do tej pory jednak nie udało się zakończyć prac i obecnie stosowanie tych oświadczeń korzysta z okresu przejściowego (są one zamieszczone na tzw. liście oświadczeń oczekujących - pending). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej otrzymuje też skargi na bezczynność Komisji z tego tytułu. Piszemy szerzej o tej kwestii w komentarzu.

Czy w Pani ocenie oświadczenia żywieniowe i zdrowotne dotyczące żywności to zjawisko dobrze rozpoznane przez firmy spożywcze w naszym kraju?

Z tym bywa różnie. Z naszej codziennej praktyki wynika, że producenci mają spory kłopot ze stosowaniem i interpretacją przepisów rozporządzenia nr 1924/2006. Producenci, którzy chcą promować swoje produkty zgodnie z prawem i którzy się w tym zakresie zgłaszają do nas po pomoc, bardzo często słysząc, z jakimi ograniczeniami muszą się liczyć, są zaskoczeni, a nierzadko wręcz oburzeni. Porównują bowiem to, na co pozwala im rozporządzenie nr 1924/2006, z tym co dzieje się na rynku. Rynek jest pełen produktów, których etykiety zawierają oświadczenia niedozwolone lub których oświadczenia są skonstruowane w nieprawidłowy sposób. Myślę, że wynika to właśnie nie tyle ze złej woli i premedytacji producentów, ile po prostu z problemów związanych ze stosowaniem zasad przewidzianych w omawianej regulacji.

Mówi Pani, że produktów z niedozwolonymi oświadczeniami jest na polskim rynku wiele. Czy producenci tych produktów mają problemy z organami odpowiedzialnymi za przestrzeganie prawa żywnościowego? Jakiego rodzaju są to problemy? O jakich ewentualnych sankcjach mówimy w przypadku stosowania niedozwolonych oświadczeń?

Oczywiście, niewłaściwe oznakowanie środków spożywczych, w tym także w zakresie użytych oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych, wiąże się z ryzykiem zakwestionowania takiego oznakowania przez inspekcje zajmujące się urzędową kontrolą żywności, a w konsekwencji nałożeniem kary pieniężnej. Sankcja jest bardzo uzależniona od konkretnego przypadku. Organy biorą tu pod uwagę stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu i wielkość jego obrotów. Kara – w zależności od kwalifikacji danej nieprawidłowości – może wahać się od 500 zł do nawet 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, jeśli organ uzna, że mamy do czynienia z zafałszowaniem produktu (np. producent zadeklaruje na etykiecie korzystne działanie składnika, którego w produkcie nie ma i nie miało być).

Z jakimi jeszcze praktycznymi problemami dotyczącymi oświadczeń stykają się polskie firmy najczęściej?

Przykładem mogą być wspomniane już wcześniej oświadczenia dotyczące substancji roślinnych. Oświadczenia te mogą być stosowane, pod warunkiem że znajdują się na liście oświadczeń oczekujących i są zgodne z ogólnymi przepisami rozporządzenia nr 1924/2006, czyli mogą być one stosowane na odpowiedzialność producenta. Ale co to oznacza? Oczywiście co innego w każdym pojedynczym przypadku. Kolejnym problemem, który coraz częściej się pojawia wśród polskich firm, to kwestia stosowania tzw. oświadczeń porównawczych. Jak wiadomo, porównywanie do innych produktów jest silnym narzędziem marketingowym. Rozporządzenie nr 1924/2006 reguluje zasady zamieszczania takich oświadczeń, ale regulacja ta jest bardzo lakoniczna. Pozostawia wiele znaków zapytania. Podobnie zresztą jak wiele innych aspektów tego aktu prawnego.

Dziękuję za rozmowę.
Również dziękuję i oczywiście korzystając z okazji zapraszam wszystkich do lektury komentarza.