Hubert Izdebski
Sądy administracyjne a podział władz

Artykuł pochodzi z czasopisma Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1/2017>>

Pragnę dokonać rzeczowego zarysowania zagadnienia roli sądów, w szczególności sądów administracyjnych, w ramach zasady podziału władz – tyle że konstytucyjnie złączonej u nas, jak prawie we wszystkich współczesnych państwach demokratycznych, z zasadą demokratycznego państwa prawnego .
Przede wszystkim, teza wyrażona w art. 16 deklaracji francuskiej jest ważniejsza dziś niż niegdyś z powodów ogólniejszych. Mamy bowiem za sobą nazbyt wiele doświadczeń, których treści nie mogli przewidzieć nawet najbardziej przenikliwi twórcy tego pierwszego wielkiego dokumentu rewolucji francuskiej.
Nawiązywali oni do idei francuskich myślicieli Oświecenia, które łączyło się z wiarą w stały postęp ludzkości, w tym postęp ludzkiego poznania i efektów poznania; nawet myśliciel, który wiarę tę zakwestionował, gdyż twierdził, że rozwijająca się cywilizacja demoralizuje – z natury rzeczy dobrego – człowieka, pozbawiając go cech naturalnych i czystych , mianowicie Jan Jakub Rousseau, „nie unicestwił świata Oświecenia, przesunął jedynie jego środek ciężkości w inne miejsce” , zgadzając się z typowym pod tym względem dla epoki Monteskiuszem, który podkreślał, że istotą ludzkiej duszy jest niestrudzona ciekawość intelektualna, która nie pozwala się zatrzymać przy jednej uzyskanej idei, lecz popycha do dalszych poszukiwań .

Przywołanie Rousseau i Monteskiusza nie jest z punktu widzenia przedmiotu niniejszego opracowania przypadkowe. Monteskiusz jest powszechnie uznany za twórcę teorii podziału władz (choć przed nim teorię tę, w różnych jej wydaniach, reprezentowali John Locke i David Hume), a Rousseau opowiadał się za jednolitością władzy państwowej, przy maksymalnie możliwym zastosowaniu demokracji bezpośredniej. To od Rousseau twórcy Deklaracji praw człowieka i obywatela przejęli pierwsze zdanie jej artykułu 6: „ustawa jest wyrazem woli powszechnej”; w formule dziś określanej jako „legicentryzm” , a czasem „suwerenność ustawy”, dało ono początek traktowaniu ustawy jako podstawowego źródła prawa, a konstytucji (do tego we Francji wielokrotnie zastępowanej nowym aktem konstytucyjnym) właś¬ciwie jedynie jako politycznej dyrektywy dla ustawodawcy. Zasada podziału władz, o ile w ogóle uznana (nie było jej przecież w konstytucji jakobińskiej z 1793 r., opierającej się na idei demokracji bezpośredniej, ale w istocie przyjmującej tę formę jednolitości władzy, którą we Francji tradycyjnie okreś¬la się jako „rządy zgromadzenia”; trudno też z innych powodów doszukiwać się jej w ustroju napoleońskim, nie mówiąc o okresie Restauracji), występowała we Francji w szczególnej formie dominacji tego podmiotu, który decydował o treści ustawodawstwa – od III Republiki dominacji parlamentu; podział władz był w gruncie rzeczy moderującym dodatkiem do teorii i praktyki parlamentaryzmu.

Autorzy Deklaracji praw człowieka i obywatela, jak również pierwszych konstytucji Francji, byli przekonani, że „ustawa, będąc wyrazem zawsze prawej woli powszechnej, nie może stać się źródłem opresji; może nim stać się jedynie wykolejona władza wykonawcza i tylko przeciwko niej może się kierować prawo oporu, o którym mowa w art. 2 deklaracji” . Nie przewidzieli, że „wykolejenie” władzy wykonawczej miało rychło nastąpić – i to kilkakrotnie, do czasu ugruntowania ustroju III Republiki, ale tym bardziej nie mogli przewidzieć „wykolejenia się” władzy ustawodawczej.
Wybitny konstytucjonalista epoki III Republiki, Raymond Carré de Malberg, stwierdzając mający oparcie w konstytucji z 1875 r. fakt „koncentracji pojęcia suwerenności narodu w rękach parlamentu” przez to, że „parlament jest suwerenem względem narodu, który reprezentuje”, podkreś¬lał, iż „poprzez zadziwiającą sprzeczność idea suwerenności woli ogółu została obrócona przeciwko tym, od których ma pochodzić wyrażenie tej woli, więcej, posłużyła ona do zastąpienia woli narodu składającego się z obywateli przez wolę parlamentu i wyjęcia decyzji zgromadzenia ustawodawczego spod jakiejkolwiek tegoż narodu ingerencji”. W istocie, jest to diagnoza faktycznego występowania „rządów zgromadzenia” (ściślej: większości zgromadzenia) i tym samym jednolitości władzy. Powyższa konstatacja nie prowadziła jeszcze Carré de Malberga do postulowania wprowadzenia sądowej kontroli konstytucyjności ustaw, lecz także nie odrzucał on całkowicie szerszej kontroli konstytucyjności ustaw, ale pod warunkiem konstytucyjnego ograniczenia zakresu władzy ustawodawczej . Przed II wojną światową jednak pojawiły się również we Francji postulaty ustanowienia takiej kontroli. W V Republice takie ograniczenie wprowadzono, ale powołano także Radę Konstytucyjną, która formalnie nie zaliczając się do władzy sądowniczej, zaczęła – co prawda po wielu latach – odgrywać rolę sądu konstytucyjnego.

Już nie francuskie, lecz inne – w tym i nasze, po 1945 r. – doświadczenia funkcjonowania systemu jednolitości władzy wykazywały, że tam, gdzie nie było dla niego społeczno-politycznych czy wręcz kulturowych przeszkód właś¬ciwych demokracjom zachodnim, legicentryzm nadzwyczaj łatwo przeobrażał się w ustawowy nihilizm prawny, w którym jakiekolwiek gwarancje poszanowania praw, o ile były, nie miały żadnego praktycznego znaczenia.
Nie jest przedmiotem niniejszego opracowania przedstawianie ewolucji, która doprowadziła – także, choć powoli i ostatecznie niedawno, we Francji – do odstąpienia od legicentryzmu i przejścia w inną stronę niż ustawowy nihilizm prawny, mianowicie w kierunku konstytucjonalizmu w jego ścisłym obecnym francuskim rozumieniu jako językowego przeciwieństwa legicentryzmu – tj. jako „konstytucjocentryzmu” lub po prostu prawnego prymatu konstytucji; w preambule naszej Konstytucji nazywa się ją „prawami podstawowymi dla państwa”, a w art. 8 ust. 1 „najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”.
Konstytucjonalizm w tym znaczeniu wymaga funkcjonowania kontroli konstytucyjności ustaw, zewnętrznej wobec władzy ustawodawczej. Podstawą europejskiej konstrukcji tej kontroli stały się, jak wiadomo, poglądy Hansa Kelsena – realizowane po I wojnie światowej jedynie w Austrii i w Czechosłowacji, a coraz szerzej po 1945 r., już wyraźnie jako reakcja na doświadczenia ustawowego nihilizmu prawnego. Tym samym konstytucjonalizm w omawianym znaczeniu powiązał się z zasadą podziału władz w takim zakresie, że – pomijając szczególny przypadek Francji – misję sprowadzającą się do roli „negatywnego ustawodawcy” (jest to zresztą okreś¬lenie samego Kelsena) powierza się organowi władzy sądowniczej. Z reguły w Europie jest to organ odrębny, lecz w Republice Irlandii zadanie to wykonuje Sąd Najwyższy, co odpowiada powszechnie znanemu modelowi amerykańskiemu.

W USA, jak wiadomo, o kompetencji Sądu Najwyższego kontrolowania zgodności z konstytucją federalną także ustaw federalnych przesądził wyrok federalnego Sądu Najwyższego w sprawie Marbury v. Madison z 1803 r. – powołujący się na zasadę podziału władz, rozumianą w Ameryce w sposób konsekwentny, a tym samym daleki od tego, co pisał o niej Monteskiusz w – warto pamiętać – rozdziale zatytułowanym O ustroju angielskim , przy czym w Anglii podziału władz nie było i nie ma. W XX w. nieco paradoksalnym efektem faktycznego rozszerzania kontroli Sądu Najwyższego nad ustawodawstwem federalnym stało się dostrzeżenie problemu okreś¬lanego jako counter-majoritarian difficulty [trudność związana z przeciwstawieniem się woli większości] sprawowania tej kontroli w obliczu faktu demokratycznego wyboru władzy ustawodawczej. Podczas gdy w Europie, choć zasadniczo dopiero po II wojnie światowej, następował rozwój od legicentryzmu do konstytucjonalizmu, Sąd Najwyższy USA musiał znaleźć sposób wytłumaczenia, dlaczego nie może go, organu niepochodzącego z wyborów, ograniczać legicentryzm demokratyczny – dyskrecjonalność demokratycznie wybieralnej legislatywy powołującej się na wolę wyborców.
*
Twórcy francuskiej Deklaracji praw człowieka i obywatela nie tylko reprezentowali bardzo wątłą koncepcję podziału władz, próbując pogodzić ze sobą nauki Monteskiusza i Rousseau, lecz także nie traktowali władzy sądowniczej jako w istocie władzy. Rolę władzy sądowniczej rozumieli oni tak jak Monteskiusz, który nadał jej – jako podstawową – nazwę „władza wykonawcza rzeczy należących do prawa cywilnego” (w odróżnieniu od właś¬ciwej władzy wykonawczej – „władzy wykonawczej rzeczy należących do prawa narodów”) – jako „poniekąd żadną” , sprowadzoną do „ust ustawy”. Przez to nawet wprowadzono w trakcie rewolucji obowiązek, istniejący do czasów Napoleona, zwrócenia się przez sąd do ciała ustawodawczego w razie uznania potrzeby nie tylko wydania nowej ustawy, ale i dokonania wykładni ustawy. Tym bardziej zatem trudno było o myślenie o sądzie jako o kontrolerze ustawy .
Rola sądownictwa we Francji stopniowo rosła, jeśli chodzi zarówno o formalne organy władzy sądowniczej, których orzecznictwo dostosowywało wciąż obowiązujące kodyfikacje napoleońskie do nowych warunków społeczeństwa przemysłowego, a następnie poprzemysłowego, jak i – zwłaszcza – sądownictwo administracyjne, które powstało w ramach struktur administracji publicznej i dzięki temu mogło – bo mu było „więcej wolno” – stać się faktycznym twórcą norm francuskiego prawa administracyjnego . Rada Stanu do dzisiaj nie ma statusu organu sądowego i dopiero od lat 50. XX w. tworzy się struktury sądownictwa administracyjnego o statusie właś¬ciwym sądom. Nie Francja zatem, lecz poszczególne państwa niemieckie dały formalny początek odrębnemu od powszechnego sądownictwu administracyjnemu – poczynając od Badenii (1863 r.) .
Niezależnie więc od szczególnej sytuacji sądownictwa administracyjnego oraz instytucjonalnej specyfiki kontroli konstytucyjności ustaw, Francja reprezentuje podejście do kwestii roli władzy sądowniczej, które stało się typowe dla kontynentu europejskiego, w tym dla Polski po 1989 r. Z jednej strony uznaje się za oczywistą zasadę, że sądy nie tworzą prawa, lecz je stosują, z drugiej jednak strony zauważa się zjawisko „aktywizmu sędziowskiego”, tj. zacierania – ze względu na niedostatki ustawodawstwa i coraz wyraźniejsze włączanie do argumentacji prawniczej wątków aksjologicznych – formalnej granicy między tworzeniem i stosowaniem prawa. Przepisy prawa stosuje się po to, by dekodować z nich normy prawne, które następnie służą jako wzorzec dla subsumcji okreś¬lonego stanu faktycznego, a dekodowanie nie jest możliwe bez wykładni, która – w moim przekonaniu – dotyczy całości stanu normatywnego – omnia sunt interpretanda; jeżeli twierdzimy, że coś jest clarus, to do takiego wniosku nie mogliśmy dojść bez dokonania choćby najbardziej rudymentarnej wykładni .
Jesteśmy zatem – zwłaszcza że wyraźnie w tym kierunku działają sądy europejskie w Strasburgu i Luksemburgu – faktycznie nieodlegli od formalnie zupełnie odmiennego systemu anglosaskiego, którego podstawę, jak wiadomo, stanowi to, że sądy mogą tworzyć prawo. Godne uwagi jest, obok zachowywania formy powoływania się w uzasadnieniach orzeczeń sądowych na przepisy prawa, z których dany sąd dekoduje normy prawne, powoływanie się także na odpowiednie orzeczenia danego sądu lub innego sądu, zwłaszcza sądu wyższej instancji.
Trzeba przy tym dodać, że w common law nie ma – przy właś¬ciwej temu systemowi prawa formalnie eksponowanej pozycji sądów – konieczności przyjmowania zasady podziału władz. Nie ma jej w kolebce systemu, tj. Anglii, choć z różnych powodów występuje ona tam, gdzie przyjęto konstytucję pisaną: w USA czy w Republice Irlandii. Z pewną przesadą i z odczuciem paradoksalności można twierdzić, że podział władz w jego ujęciu kontynentalnym stanowi równoległą do anglosaskiej przesłankę rozważań nad aktywizmem sędziowskim.
*
Sądownictwo administracyjne stwarza pewien dodatkowy problem w kwestii stosowania prawa. Jan Zimmermann trafnie zwraca uwagę na istotną różnicę w pracy sędziego administracyjnego i sędziego sądu powszechnego.
Sędzia administracyjny „musi umieć nie tylko stosować normę prawną – a ściśle: nie stosować jej dosłownie samemu, ale badać prawidłowość jej zastosowania, ale powinien jednocześnie należycie oceniać stany faktyczne z bardzo wielu dziedzin administrowania (…). Proces myślowy sędziego administracyjnego powinien biec w ślad za procesem myślowym organu, którego akt sąd ten kontroluje. Sędzia ten nie tylko więc »sądzi« w tradycyjnym rozumieniu tego słowa, ale w swojej świadomości powinien on sam rozstrzygnąć sprawę administracyjną, żeby należycie ocenić, czy organ rozstrzygnął ją prawidłowo” . Do tego sędziemu administracyjnemu służą takie uprawnienia, które powinno się zaliczyć do administrowania, a nie sądzenia, jak orzeczenia o nieważności aktu administracyjnego lub o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Wobec tego można, zdaniem tego autora, mieć w ogóle wątpliwości co do tego, czy sądy administracyjne są istotnie organami wymiaru sprawiedliwości . Nie rozstrzygając sprawy merytorycznie, niczego bowiem nie „wymierzają” – nie dążą do osiągnięcia stanu sprawiedliwości, ale weryfikują zgodność z prawem zaskarżonego aktu.
Nie jest moim zamiarem przedstawianie w tej pracy dalszych rozważań J. Zimmermanna, wychodzących od stwierdzenia niedostatecznej okreś¬loności wyrażenia – także konstytucyjnego – „wymiar sprawiedliwości” (specyficznego, należy podkreś¬lić, dla naszego języka prawnego i prawniczego, niemającego bowiem dokładnego odpowiednika w innych językach, przynajmniej powszechniej używanych) i prowadzących do wniosku, że z brzmienia art. 1 § 1 p.u.s.a. wynika powołanie nowego, nieznanego dotąd typu wymiaru sprawiedliwości (wymiar poprzez kontrolę), zaprzeczającego temu utrwalonemu pojęciu.
Pragnę natomiast zauważyć, że rozważania te, niezależnie od ich dyskusyjności, są mało produktywne, gdyż nie biorą pod uwagę tego, iż obok stosowania prawa – i tak niemającego dającej się wyraźnie wytyczyć granicy z tworzeniem prawa – mamy do czynienia z trzecią formułą: kontroli prawa. Oznacza ona władcze badanie zgodności rezultatów zarówno tworzenia, jak i stosowania prawa z treścią aktów prawnych hierarchicznie wyższych stopni. W tym sensie jest to kontrola hierarchiczna, zapewniająca przestrzeganie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP , a w odniesieniu do kontroli zgodności ustaw z Konstytucją – także zasady nadrzędności przepisów konstytucyjnych (art. 8 Konstytucji RP).
Na tę trzecią formułę coraz częściej zwraca się uwagę w doktrynie – a jej cechą jest to, że stoi ona niejako „w poprzek” powszechnie przyjmowanych podziałów: dwupodziału na tworzenie i stosowanie prawa, podziału przeprowadzonego konstytucyjnie między organami wymiaru sprawiedliwości a organami władzy sądowniczej, wyłączającego Trybunał Konstytucyjny z zakresu wymiaru sprawiedliwości, ale też podziału władz.
Kontrola prawa dokonuje się bowiem w obrębie zarówno władzy wykonawczej (w szczególności – poza kontrolą instancyjną, która może jednak wykraczać poza samą kontrolę zgodności z prawem – mowa o nadzorze z punktu widzenia legalności sprawowanym przede wszystkim nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego), jak i władzy sądowniczej – i to znów jako kontrola instancyjna, lecz także kontrola z punktu widzenia li tylko legalności.
Ta ostatnia znajduje zastosowanie w postępowaniach kasacyjnych, nieprzypadkowo w odniesieniu do orzeczeń sądów powszechnych traktowanych jako postępowania nadzwyczajne. Przede wszystkim jednak jej miejscem jest jurysdykcja sądów prawa publicznego, które to pojęcie (z pominięciem, co trzeba podkreś¬lić, Trybunału Stanu) – jeżeli uznajemy praktyczną użyteczność nauczania Hansa Kelsena o hierarchii nie tyle norm prawnych, ile upoważnień do tworzenia aktów normotwórczych , i w ślad za wieloma innymi państwami – powinno być przyswojone i u nas, mimo że w świetle Konstytucji Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem i w konsekwencji nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości. Nie można przy tym nie podkreś¬lić tego, że w skład treści obowiązującego prawa wchodzi obecnie także obowiązek uwzględniania zasady proporcjonalności – kontrola legalności obejmuje również kontrolę proporcjonalności kontrolowanych rozstrzygnięć ze sfery zarówno stanowienia, jak i – co jest u nas zjawiskiem świeżej daty – stosowania prawa .
W takim ujęciu sądami prawa publicznego, a zarazem podstawowymi organami sądowej kontroli prawa są: Trybunał Konstytucyjny jako organ kontrolujący w sposób abstrakcyjny zgodność z prawem ustaw i podustawowych aktów normatywnych centralnych organów państwa, a także sądy administracyjne kontrolujące zgodność z prawem indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej oraz aktów prawa miejscowego, ale ze skutkiem jedynie dla danej sprawy.
Dla porządku warto przypomnieć, że sądownictwo administracyjne można rozumieć w sposób przedmiotowy (orzekanie w sprawie zgodności z prawem aktów administracyjnych) i podmiotowy (odrębne organy orzekające w takich sprawach). W niniejszym opracowaniu przyjmuje się rozumienie podmiotowe – a to ze względu na zasygnalizowaną przez J. Zimmermanna zasadniczą różnicę pomiędzy orzekaniem w sprawie ze skargi (nieprzypadkowo okreś¬lanej w takim przypadku jako odwołanie ) na decyzję administracyjną przez sąd powszechny (który niejako prowadzi sprawę od początku, prowadząc także odpowiednie postępowanie dowodowe) i sąd administracyjny (który opiera się na aktach sprawy administracyjnej, a postępowanie dowodowe może prowadzić tylko w granicach wytyczonych w art. 106 p.p.s.a. ). Różnicę tę najlepiej zaobserwować w materii aktów administracyjnych wydawanych przez ten sam organ, którą ustawodawca rozdzielił między sądy powszechne i sądy administracyjne, w szczególności w materii regulacji telekomunikacji – gdzie można wyraźnie wskazać różnicę między stosowaniem prawa (co czynią sądy powszechne) i kontrolą prawa (co jest celem i przedmiotem działania sądów administracyjnych i w ogóle sądów prawa publicznego).
Istnieją dwa historyczne modele celów sądownictwa prawa publicznego: ochrona obiektywnego porządku prawnego i ochrona praw podmiotowych . W odniesieniu do sądownictwa konstytucyjnego zdecydowanie przeważa cel pierwszy, a u nas – wobec przyjęcia, że skarga konstytucyjna dotyczy przepisów, na których podstawie zostało wydane prawomocne rozstrzygnięcie władzy publicznej w sprawie indywidualnej, ale nie samego rozstrzygnięcia – jest to w istocie jedyny cel tego sądownictwa. W odniesieniu do sądownictwa administracyjnego w różnych jego modelach występują różne cele: w historycznym modelu austriackim, w ślad za teorią Edmunda Bernatzika – ochrona publicznych praw podmiotowych jednostki, a w historycznym modelu pruskim, zgodnie z założeniami Rudolfa von Gneista – ochrona prawa przedmiotowego; ewolucyjnie wytworzony model francuski wydaje się obydwa te cele łączyć. Warto zauważyć, że w Polsce przyjęliśmy pewien model mieszany: wojewódzki sąd administracyjny działa poza zakresem zarzutów skargi, a więc ma chronić, oczywiście gdy została do niego wniesiona skarga, obiektywny porządek prawny, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny bardziej chroni prawo podmiotowe – o tyle, o ile znajduje to wyraz w zarzutach skargi kasacyjnej.
Odrębną kwestią jest to, że skarga kasacyjna jest w aktualnym modelu sądownictwa administracyjnego zwyczajnym środkiem procesowym w ramach konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 176 w zw. z art. 78 Konstytucji RP), a nie środkiem nadzwyczajnym. Jej nazwa może być zatem myląca, a przy okazji zachęcać do nieuzasadnionego wzorowania tej skargi kasacyjnej na skardze kasacyjnej do Sądu Najwyższego.
Godne uwagi jest to, że nie ma wyraźniejszego związku między wskazanymi celami a rolą sądów prawa publicznego: kasatoryjną czy też reformatoryjną (czyli orzekaniem merytorycznym, właś¬ciwym sądom powszechnym, ale już nie kasacyjnemu Sądowi Najwyższemu), mimo że kompetencja reformatoryjna wydaje się mało pasować do tych sądów – a w stosunku do Trybunału Konstytucyjnego wręcz musi być wykluczona, choćby ze względu na tradycję legicentryzmu. Co więcej, mogłoby się wydawać, że rola reformatoryjna bardziej pasowałaby do celu ochrony praw podmiotowych (bo bliżej tu do logiki działania sądów powszechnych), podczas gdy – na pewno w odniesieniu do sądu konstytucyjnego – ochrona prawa przedmiotowego powinna wręcz narzucać rolę kasatoryjną, której skutkiem jest też zachowanie podziału funkcji między właś¬ciwe władze.

Historyczne doświadczenia wykazują, że w odniesieniu do sądów administracyjnych może być odwrotnie – model austriacki łączył się z kasatoryjnością, a model pruski – z reformatoryjnością. Wyjście w ramach kontroli prawa poza schematy, które – zdawałoby się – wynikają z podziału władz, wydaje się tym bardziej możliwe.
Co więcej, za wyjściem takim powinna przemawiać zasada nie tylko rzetelności, ale i sprawności działania instytucji publicznych, mających przecież służyć obywatelom w ramach ich coraz częściej uznawanego prawa do dobrego rządzenia. Zasada sprawności działania instytucji publicznych, a więc i sądów, jest explicite wyrażona w preambule Konstytucji RP. Zasada ta musi jednak doznawać pewnego ograniczenia w odniesieniu do sądów prawa publicznego – sprawując kontrolę prawa, sąd prawa publicznego nie powinien co do zasady prowadzić postępowania dowodowego, czyli – innymi słowy – może orzekać merytorycznie, ale najwyżej przeprowadzając uzupełniające dowody z dokumentów; jeżeli nie ma takiej możliwości, nie ma innego wyjścia niż rozstrzygnięcie kasatoryjne.
Oznacza to, że zasadę sprawności działania instytucji publicznych można odczytywać jako wręcz nakaz zastosowania w sądach administracyjnych – ograniczonej ze względu na istotę sądów prawa publicznego – reformatoryjności. Ograniczenie tej zasady byłoby rodzajem pożądanego kompromisu – wyważeniem tej zasady i zasady podziału władz, bez naruszenia istoty każdej z tych zasad. Mamy już przy tym pewne elementy reformatoryjności niedawno wprowadzone do p.p.s.a.
Warto przy tym zauważyć, że pewnym – co prawda bardzo słabym – elementem nie tyle już reformatoryjności, ile merytoryczności orzekania – jest sądowa sygnalizacja, znana i p.p.s.a., i przepisom o Trybunale Konstytucyjnym. Jej celem niewątpliwie jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Niestety, nie jest to środek ani nazbyt często stosowany, ani – co jeszcze ważniejsze – nazbyt poważnie traktowany przez adresatów, co nie zachęca samych organów sądowych do jego stosowania. Sygnalizacja, choć związana z orzekaniem, orzekaniem oczywiście nie jest. Świadczy jednak także o tym, że nie ma i być nie może prostego, mechanicznie rozumianego, podziału władz, który by całkowicie wyłączał sądy administracyjne z mechanizmów rozstrzygania spraw administracyjnych.
Zasada podziału władz, o której mowa w art. 10 Konstytucji RP, powinna łączyć się ściśle z zasadą współdziałania władz, wyrażoną w preambule Konstytucji. Bez współdziałania podział władz nie będzie funkcjonował w zadowalający sposób, a w praktyce może to prowadzić do osłabienia władzy sądowniczej, która powinna w swoim zakresie działania odgrywać rolę aktywną, a nie „poniekąd żadną”. Osłabienie władzy sądowniczej to zarazem osłabienie i zasady legalizmu, i ochrony praw podmiotowych jako praw podstawowych.

Summary of the article: Administrative courts and the separation of powers
In the twentieth century, in democratic states of the European continent, the predominance of an act [of parliament / statute] within the system of the sources of law combined, despite the declared separation of powers, with the dominating role of the legislature is being replaced by constitutionalism understood as the supremacy of the constitution. This is mainly the result of a gradually raising popularity of a model of judicial control of constitutionality of statutes, as developed by Hans Kelsen and adopted also in the Third Republic of Poland. The process of moving towards constitutionalism, within which the separation of powers becomes solidified, is accompanied by the new understanding of the role of courts, being no longer the “mouth of the law”, but rather co-creators of law. This means not only that the boundary between lawmaking and application of law becomes blurred, but also that the third category, namely the control of law, becomes strengthened. The control of law is primarily a competence of public law courts: the constitutional court and administrative courts. The aim of the public law judiciary is to protect the objective legal order and to protect a subjective right vis-à-vis the public authorities. This article discusses the relationship between these objectives and the "reformatory" or "cassatory" role of the administrative courts as a public law courts. Moreover, a suggestion is made that the "reformatory" role of such courts must be limited.

Autor: prof. dr hab. Hubert Izdebski, Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej Uniwersytet Humanistycznospołeczny w Warszawie

Artykuł pochodzi z czasopisma Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1/2017>>