Strasburg: blankietowy zakaz sprzedaży ziemi rolnej narusza prawo do poszanowania mienia

Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku* z 22 maja uznał, iż zupełny i bezwzględny zakaz sprzedaży ziemi rolnej stanowi naruszenie prawa do poszanowania mienia właścicieli takiej ziemi.

"Tymczasowy" zakaz obrotu gruntami rolnymi

Skargę do Trybunału wniosło dwoje obywateli Ukrainy, którzy na początku lat 2000-nych odziedziczyli niewielkie działki rolne. Obie działki zostały wydzierżawione prywatnej firmie: pierwsza skarżąca otrzymuje czynsz w naturze (zborze lub olej słonecznikowy), drugi skarżący pobiera czynsz w pieniądzu. Obie działki podlegają zakazowi sprzedaży, wprowadzonemu wstępnie, w charakterze regulacji tymczasowej, w 2005 r., do czasu przyjęcia pakietu reform ustawowych mających na celu utworzenie dojrzałego rynku obrotu nieruchomościami rolnymi wraz z infrastrukturą. Przepisy tymczasowe dotąd jednak utrzymują w mocy prawie wyłączne moratorium na obrót ziemią uprawną, za wyjątkiem dziedziczenia, zamiany lub wywłaszczenia na cele publiczne. Zakaz obrotu ma zostać uchylony w nieokreślonej przyszłości, z chwilą przyjęcia nowej kompleksowej ustawy o obrocie ziemią rolną. Przed Trybunałem skarżący zarzucili, iż brak możliwości sprzedaży należącej do nich ziemi stanowi naruszenie ich prawa do poszanowania mienia, chronionego w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o prawach człowieka.

Trybunał zgodził się ze skarżącymi i potwierdził naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Cele zakazu uprawnione, ale ingerencja zbyt inwazyjna

Kluczową kwestią, która doprowadziła Trybunał do stwierdzenia, iż Ukraina naruszyła prawa do poszanowania własności skarżących, był fakt, iż władze ukraińskie konsekwentnie wskazywały na swój zamiar umożliwienia swobodnej sprzedaży i kupna ziemi rolnej z chwilą wprowadzenia infrastruktury rynkowej dla handlu takimi nieruchomościami. Jednakże, wbrew proklamacjom, wstępne moratorium na obrót gruntami rolnymi było wielokrotnie przedłużane i obecnie traktowane jest, we wszystkich praktycznych sytuacjach i aspektach tej regulacji, jako ograniczenie obowiązujące na czas nieokreślony, mimo że wyznaczane terminy przyjęcia nowej ustawy o obrocie ziemią rolną były wielokrotnie i bez żadnych konsekwencji lekceważone.

Trybunał wziął pod uwagę argumenty rządu ukraińskiego, który wskazywał, iż zakwestionowany zakaz realizuje ważne interesy społeczne takie jak zapobieganie spekulacjom na rynku nieruchomości rolnych oraz zapobieganie pauperyzacji ludności wiejskiej w ten sposób, iż zakaz ten uniemożliwia komasację dużych obszarów w rękach kilku osób lub zaprzestanie upraw rolnych na gruncie. Argumenty te jednak nie przekonały Trybunału. Przede wszystkim władze ukraińskie nie wzięły pod uwagę indywidualnej sytuacji skarżących, a mianowicie tego, iż mieszkają oni w miastach i nie chcą zajmować się rolnictwem. Nadto sam ustawodawca stwierdził, iż zakaz obrotu ziemią rolną nie realizuje celów przywołanych przez rząd, lecz ma jedynie zapewnić wystarczająco dużo czasu na przyjęcie właściwych regulacji prawnych. Cele te mogłyby zostać zrealizowane w mniej inwazyjny sposób niż zupełne ograniczenie obrotu ziemią, to jest, na przykład, poprzez ustanowienie limitów obszarowych posiadanych gruntów lub opodatkowania sprzyjającego rolnictwu.

Zakaz blankietowy jest nadmierny

Trybunał wskazał dalej, iż żadne inne państwo członkowskie Rady Europy nie stosuje takich blankietowych zakazów obrotu ziemią rolną, w tym również państwa, których gospodarki znajdują się na etapach przejściowych pomiędzy gospodarką scentralizowaną a gospodarką wolnorynkową. Nie jest rolą Trybunału ocena tego, czy wybór dokonany przez ustawodawcę ukraińskiego w tej mierze był najlepszy. Zadaniem Trybunału jest ocena tego wyboru z punktu widzenia praw konwencyjnych. Ukraina przyjęła najbardziej restrykcyjne rozwiązanie z możliwych, nie przedstawiła przekonujących argumentów na jego utrzymanie, przy czym władze nie wywiązują się z przewidzianych w tym rozwiązaniu założeń w konsekwentny sposób. W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdził, iż obciążenie nałożone na skarżących właścicieli gruntów rolnych jest nadmierne. Ukraina nie zachowała sprawiedliwej równowagi pomiędzy wymogami interesu powszechnego a indywidualnym interesem skarżących, przekraczając przy tym granice marginesu swobody decyzyjnej przysługującej państwu na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Miało tym samym miejsce naruszenie tego artykułu.

Ograniczenia obrotu ziemią rolną w Polsce

Warto w tej mierze przypomnieć, iż w Polsce również obowiązują bardzo poważne ograniczenia w obrocie ziemią rolną, łącznie z 5-letnim zakazem sprzedaży nieruchomości rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, który został wprowadzony na podstawie ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Dalej, w świetle art. 2a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, ziemia rolna może zostać nabyta jedynie przez rolnika indywidualnego, a gospodarstwo rodzinne nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych. W świetle omawianego orzeczenia, zacytowane regulacje prawa polskiego nie wychodzą, póki co, poza margines swobody decyzyjnej przysługującej państwom-stronom Konwencji w odniesieniu do ograniczeń podstawowego prawa do poszanowania mienia z art. 1 Protokołu nr 1. Nie można więc mówić o groźbie naruszeń tego artykułu, a cele realizowane w ten sposób przez polskiego ustawodawcę trzeba uznać za uprawnione.

Zelenchuk i Tsytsyura przeciwko Ukrainie - wyrok ETPC z dnia 22 maja 2018 r., połączone skargi nr 846/16 i 1075/16.

-----------------------------

* Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu.