Przy okazji konkretnych zdarzeń nadzwyczajnych z udziałem poszczególnych służb, co pewien czas w przestrzeni publicznej pojawiają się oczekiwania wzmocnienia cywilnej kontroli nad służbami specjalnymi. Z jednej strony wskazuje się na konieczność powołania wyspecjalizowanego w tym zakresie niezależnego organu, posiadającego realne kompetencje w zakresie ochrony praw i wolności obywatelskich. Z drugiej strony, kiedy pojawia się już konkretny pomysł na stworzenie takiego organu (np. projekt ustawy o Komisji Kontroli Służb Specjalnych) mnożą się trudności w precyzyjnym sformułowaniu zadań i kompetencji oraz usytuowaniu takiego organu w istniejącym systemie prawa.
Obowiązujący w Polsce model cywilnej kontroli nad służbami specjalnymi realizowany jest na poziomie:
- parlamentarnym (komisje sejmowe , w tym Komisja ds. Służb Specjalnych, ewentualnie powoływane ad hoc komisje śledcze do zbadania konkretnej sprawy),
- wykonawczym (Prezes Rady Ministrów, Kolegium ds. Służb Specjalnych,Koordynator ds. Służb Specjalnych) ,
- sądowym (w aspekcie konstytucyjnym, karnym, administracyjnym czy cywilnym),
- kontrolnym (Najwyższa Izba Kontroli),
- skargowym (Rzecznik Praw Obywatelskich),
- społecznym (prasa i media).
W dużym uproszczeniu, taki niezależny organ stanowiłby swoistą hybrydę dotychczasowych form cywilnej kontroli nad służbami mundurowymi, z naciskiem na czynności operacyjno-rozpoznawcze. Aktualnie czynności te realizowane są głównie na poziomie służbowym i sądowym, a także, w niewielkim stopniu, na poziomie parlamentarnym, kontrolnym czy skargowym.
Czytaj także:
Życie na podsłuchu - ani obywatel, ani komisja nie sprawdzi, kogo śledziły służby>>
Dubois i Stępiński: Rząd nie widział Pegasusa, ale o jego działaniu coraz głośniej >>
Sprawa w TK - podsłuchiwany obywatel bez prawa zażalenia do sądu >>
Problem z niejawnymi informacjami
Wspólnym mianownikiem wszystkich form cywilnej kontroli nad służbami specjalnymi jest zasada ograniczonego dostępu („need to know” art. 4 ustawy o.i.n.) zgodnie z którą informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Zasada ta obejmuje nie tylko same służby, ale także wszystkie organy władzy publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy o.i.n. - w tym komisje sejmowe, sądy czy RPO czy NIK) i dotyczy każdej sprawy rozpatrywanej przez daną instytucję. Inaczej mówiąc organ powinien otrzymać tylko te informacje, które są niezbędne do wyjaśnienia sprawy z którą zwrócił się do danej służby, przy czym to służba decyduje czy i w jakim zakresie informacje te zostaną udostępnione. Taki stan rzeczy wywołuje wątpliwości co do kompletności otrzymanych wyjaśnień czy dokumentów, w przypadku badania konkretnych nieprawidłowości.
Jak zatem pogodzić zasadę „need to know” na straży której stoi formacja z „I need to know”, która wynika z konieczności realizacji zadań niezależnego organu?
Cena promocyjna: 36.75 zł
|Cena regularna: 49 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 44.1 zł
Specjalny kanał komunikacji
W mojej ocenie konieczne jest stworzenie odpowiednich narzędzi prawnych pozwalających na bezpieczną i bezpośrednią komunikację takiego organu z funkcjonariuszami, w tym poprzez stworzenie trybu składania przez funkcjonariuszy skarg w sprawach objętych tajemnicą państwową – bez ryzyka ujawnienia takiej informacji osobie nieuprawnionej (organ taki mógłby pełnić np. funkcję „organu zewnętrznego” w sprawach zgłaszanych przez sygnalistów w służbach specjalnych). Należałoby go także wyposażyć w kompetencje do przesłuchiwania funkcjonariuszy na okoliczność objętą określoną klauzulą - bez konieczności uzyskiwania zgody szefa danej służby na zwolnienie z tajemnicy państwowej. Zgoda taka nie byłaby również wymagana przy dostępie do dokumentów (w tym aktów wewnętrznych czy akt prowadzonych spraw).
W każdym przypadku art. 4 ustawy o.i.n. wymagałby jednak wskazania powodów ingerencji instytucji zewnętrznej w informację niejawną. Innymi słowy organ musiałby wykazać jaki to konkretny interes przemawia za udostępnieniem mu szczegółowych informacji. Dane te byłyby konieczne dla rozliczenia ewentualnego nadużycia (względnie obejścia przepisów prawa) przez podmiot kontrolujący służby specjalne, gdyby w przyszłości okazało się, że pozyskane materiały zostały przetworzone w celach niezwiązanych z zadaniami tego organu.
Ujawnił naruszenia, zarzucono mu ujawnienie informacji
Dlaczego niezakłócona komunikacja pomiędzy instytucjami jest kluczowa, przedstawię na przykładzie sprawy funkcjonariusza, w której Rzecznik Praw Obywatelskich interweniował u Prezes Rady Ministrów. Nie wchodząc w jej szczegóły, funkcjonariusz ten poinformował kierownictwo o niedopełnieniu obowiązków służbowych przez przełożonych, w wyniku którego doszło do niekorzystnego dla formacji rozwoju zdarzeń. W odpowiedzi kierownictwo uznało, że nie popełniono przestępstwa, a zainteresowanego poinformowano o możliwości skierowania sprawy do prokuratury, zabroniono mu jednak ujawniania jakichkolwiek szczegółów związanych z opisanym zdarzeniem. Zawiadomienie wymagało ujawnienia szczegółów sprawy, dlatego funkcjonariusz postanowił tego nie robić. Prawdopodobnie skonsultował jednak tę sprawę z innymi, bardziej doświadczonymi funkcjonariuszami tej służby (ujawniając im szczegóły zdarzenia), bowiem skutkiem powyższego było wszczęcie kontrolnego postępowania sprawdzającego, w trakcie którego zarzucono funkcjonariuszowi ujawnienie informacji niejawnych osobom nieuprawnionym. W efekcie funkcjonariuszowi cofnięte zostało poświadczenie bezpieczeństwa, a jego zwolniono ze służby.
Ochrona informacji niejawnych przed innymi chronionymi interesami
Przy tej okazji zauważenia wymaga, że w postępowaniach sprawdzających istnieje reguła, zgodnie z którą interes ochronny informacji niejawnych ma pierwszeństwo przed innymi chronionymi interesami. W świetle powyższego w razie wystąpienia wobec funkcjonariusza poddanego kontrolnemu postępowaniu sprawdzającemu wątpliwości, co do wypełnienia przez niego przesłanek ustawowych (określonych w art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o.i.n.), właściwy organ zobowiązany jest cofnąć poświadczenie bezpieczeństwa. Przyjęte domniemanie wskazuje na pierwszeństwo interesu ochronnego informacji niejawnych nad interesem jednostki. Skuteczne cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa (szczególnie w służbach specjalnych, w których jest ono warunkiem koniecznym wykonywania zawodu), w kolejnym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, przesądza o jego wyniku dając z kolei prymat interesowi służby.
Rzecznik też ma problemy z dostępem
W wyniku analizy akt postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie ujawnił się problem braku dostępu Rzecznika do niejawnej treści uzasadnienia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa oraz akt kontrolnego postępowania sprawdzającego funkcjonariusza. Brak dostępu do informacji o okolicznościach faktycznych, skutkujących cofnięciem poświadczenia bezpieczeństwa uniemożliwiał sformułowanie efektywnego środka zaskarżenia, pozbawiając tym samym funkcjonariusza możliwości skutecznego zwrócenia się do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw. Z treści przepisów (art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 23 ust. 5) ustawy o ochronie informacji niejawnych jednoznacznie wynika, że kontrolne postępowania sprawdzające prowadzone wobec funkcjonariuszy służb specjalnych, w zakresie ich prawidłowości, pozostają poza kontrolą Rzecznika Praw Obywatelskich.
W odpowiedzi na wystąpienie RPO sekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wskazał, że proponowane rozszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do wglądu w akta postępowań sprawdzających lub kontrolnych postępowań sprawdzających poprzez nadanie Rzecznikowi Praw Obywatelskich de facto uprawnień kontrolnych, pozostawałoby w sprzeczności ze specyfiką systemu ochrony informacji niejawnych przewidującego obostrzone zasady bezpieczeństwa. W ocenie ministra przepisy ustawy o.i.n. regulujące dostęp do informacji niejawnych powinny być interpretowane wysoce restrykcyjnie w celu zapewnienia trwałości i nienaruszalności systemu ochrony informacji niejawnych.
Budząca wątpliwości konstytucyjne luka prawna utrudnia Rzecznikowi skuteczną ochronę funkcjonariuszy służb specjalnych, którym cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa. Brak czynnego udziału w tym postępowaniu, w praktyce uniemożliwia ochronę praw takiego funkcjonariusza w innym postępowaniu w sprawie o zwolnienie ze służby.
Jest to tylko jeden niuans wynikający z niedostatków cywilnej kontroli nad służbami specjalnymi, którą pełni Rzecznik Praw Obywatelskich. Należy pamiętać, że perspektywa wejścia szefa danej służby w spór z niezależnym organem nie będzie sprzyjała właściwej komunikacji. Uzależnienie uzyskania informacji niejawnych od zgody szefa formacji może sprawdzić się w sprawach mało istotnych, przy wypracowaniu właściwej współpracy między organami. Jeżeli jednak nieprawidłowość będzie obciążała kierownictwo służby to odmowa wglądu w dokumentację, bądź utrudnianie dostępu do niej mogą okazać się realne.
Ochrona informacji niejawnych rządzi się swoimi prawami i pominięcie tego aspektu może doprowadzić do sytuacji, że organ taki w praktyce nie będzie w stanie skutecznie realizować swoich zadań. Z drugiej jednak strony ujawnienie form i metod pracy operacyjnej stanowi ingerencję w najbardziej wrażliwą tkankę każdej służby. Znalezienie kompromisu pomiędzy zadaniami niezależnego organu (I need to know) a zasadą ograniczonego dostępu (need to know) stanowi nie lada wyzwanie. Jak pokazują jednak doświadczenia innych państw nie jest to niemożliwe, choć droga jest długa i wyboista.
Autor jest naczelnikiem Wydziału ds. Żołnierzy i Funkcjonariuszy Biura Rzecznika Praw Obywatelskich
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.