MATEUSZ JUDZIŃSKI


Wstępna ocena zmian w procedurze tworzenia stowarzyszeń wprowadzonych nowelizacją z 25.09.2015 r. ustawy − Prawo o stowarzyszeniach

 

Artykuł ukazał się w miesięczniku Przegląd Prawa Publicznego 6/2016

1. Wstęp
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz umowy międzynarodowe, których Polska jest stroną, gwarantują każdemu człowiekowi wolność zrzeszania się. Pomijając szczegól-ne formy organizacji uregulowane odrębnymi przepisami, instytucja stowarzyszeń jest najpowszechniejszą formą organizowania się, dostępną dla mieszkańców naszego kraju. Najważniejszym aktem prawnym normującym tę materię jest oczywiście Konstytucja RP (art. 12 i art. 58). Regulacje znajdziemy również w ratyfikowanych umowach międzynarodowych: Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych , Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego . Wśród regulacji krajowych dotyczących tego przedmiotu znajdziemy: ustawę o sporcie , ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym , kodeks cywilny , kodeks postępowania cywilnego , ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz oczywiście najważniejszą ustawę w tej materii, tj. prawo o stowarzyszeniach .

2. Znaczenie ustawy − Prawo o stowarzyszeniach

Prawo o stowarzyszeniach jest podstawowym aktem regulującym funkcjonowanie stowarzyszeń w Polsce. Mimo iż nie jest to regulacja kompletna (w wielu miejscach znajdują się odniesienia do innych aktów, a niektóre normy lex specialis zawarte są w innych ustawach bez żadnej wzmianki o tym fakcie), to w połączeniu z resztą ustaw kreuje normy ustrojowe funkcjonowania stowarzyszeń. Jest to ustawa szczególna dla tego przedmiotu również z innego, bardzo pragmatycznego powodu, o którym ustawodawca oraz przedstawiciele doktryny zdają się często zapominać.
Jak zostało już wspomniane, stowarzyszenie jest podstawową instytucją, poprzez którą obywatele mogą korzystać z przysługującej im wolności zrzeszania się. Są to jednostki tworzone przez osoby aktywne społecznie, pragnące grupowo, razem z innymi osobami o podobnych poglądach, realizować pewne określone cele. Stowarzyszenie jako podmiot posiadający osobowość prawną wyposaża taką grupę w pewne narzędzia ułatwiające realizację wyznaczonych sobie celów i zadań oraz funkcjonowanie w przestrzeni publicznej w ogóle. Jako że możliwości tworzenia stowarzyszeń ograniczone są wyłącznie negatywnie poprzez wyłączenia zawarte w przepisach prawa, nie sposób jest wskazać pełnego katalogu obszarów, w których działają stowarzyszenia. Można założyć, że obejmuje on wszystkie dziedziny życia publicznego (a w niektórych przypadkach również prywatnego). W takiej sytuacji oczywiste jest, że zdecydowana większość osób zainteresowanych utworzeniem stowarzyszenia nie jest biegła w tematyce prawnej oraz prawniczej.
Utworzenie stowarzyszenia wymaga dokonania szeregu czynności prawnych o wcale niemałym stopniu skomplikowania. Wydaje się, że chociażby ze względu na swoją nazwę (słusznie można się przecież spodziewać, że akt taki reguluje kwestie dotyczące stowarzyszeń, w tym procedurę ich tworzenia) ustawa ta będzie jednym z pierwszych źródeł informacji dla takich osób. Ze względu na ten szczególny zakres przedmiotowy tego aktu prawnego znaczniej częściej będzie on stosowany przez zwykłych ludzi, w odróżnieniu od innych, bardziej hermetycznych regulacji, które zazwyczaj pozostają poza obszarem zainteresowania obywateli. Pomimo konieczności korzystania z fikcji powszechnej znajomości prawa nie ma przeszkód takiego stanowienia prawa przez ustawodawcę, aby było ono sformułowane w sposób uwzględniający poziom doświadczenia osób korzystających z niego, przynajmniej w sytuacjach, w których jest to możliwe i gdzie nie kłóci się to z innymi celami stawianymi przed daną ustawą. Za taki właśnie akt należy uznać prawo o stowarzyszeniach i właściwe w tym kontekście wydaje się dążenie do takiej jego konstrukcji, aby było ono regulacją kompletną i niewymagającą wysoce specjalistycznej wiedzy tudzież korzystania z porad prawników. Z tej perspektywy należy też ocenić część zmian – tę dotyczącą procedury tworzenia stowarzyszeń, która z oczywistych względów jest najistotniejsza dla nowych podmiotów wprowadzonych w ustawie − Prawo o stowarzyszeniach nowelizacją z 25.09.2015 r. .

3. Analiza wprowadzonych zmian

Najistotniejsza zmiana nastąpiła w art. 9 – zmieniono liczbę osób wymaganych do utworzenia stowarzyszenia z 15 do 7 oraz dodano zapis o możliwości wyboru zarządu stowarzyszenia zamiast komitetu założycielskiego. Do tej pory liczba członków założycieli stowarzyszenia rejestrowego nie była poruszana w orzecznictwie sądów ani w literaturze prawniczej. Poruszano jedynie kwestie kolegialności tej czynności oraz wskazywano na jej korzenie w rzymskiej praktyce prawniczej . Wzorce porównawcze możemy jednak znaleźć poza Polską, ponieważ liczby te różnią się znacząco w poszczególnych krajach. I tak: niemiecki kodeks cywilny wymaga 7 osób do utworzenia towarzystwa zarejestrowanego, czeski kodeks cywilny wymaga do tej czynności 3 osób, francuskie prawo o stowarzyszeniach wymaga natomiast tylko 2 osób. Liczby te w innych krajach przedstawiają się następująco Serbia – 3 osoby, Węgry – 10 osób, Rumunia – 3 osoby, Białoruś – 10 osób .
Jak widać na podstawie powyższych przykładów, trudno jest znaleźć kraj, w którym wymóg liczby osób potrzebnych do utworzenia stowarzyszenia był równie wysoki jak w Polsce. Chociażby z tego względu, ale także mając na uwadze promowanie aktywności obywatelskiej i społeczeństwa obywatelskiego, pozytywnie należy ocenić obniżenie wspomnianego wymogu do 7 osób. Jeżeli chodzi o dalszą część artykułu, to powtarza ona uprawnienie wcześniej wywodzone z art. 52 ustawy o KRS, który zezwala na przeprowadzenie rejestracji stowarzyszenia przez jego władze wybrane na zebraniu założycielskim, a nie przez komitet założycielski. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że uprawnienie to wynikało wcześniej wyłącznie z przepisów innej ustawy, również pozytywnie należy ocenić fakt jego wprowadzenia do prawa o stowarzyszeniach.
W art. 10 wprowadza się niewielkie zmiany dotyczące zawartości statutu: wymóg zamieszczenia w statucie przepisów określających możliwość otrzymywania przez członków zarządu wynagrodzenia za czynności wykonywane w związku z pełnioną funkcją. Zapis ten odnosi się do art. 2 ust. 3, który w obecnym brzmieniu stwierdza, że stowarzyszenie może zatrudniać swoich członków. Do tej pory możliwość ta wywodzona była jedynie pośrednio z braku bezpośredniego zakazu takiego postępowania i choć zarówno w orzeczeniach sądów, jak i w literaturze przedmiotu możemy znaleźć argumenty popierające takie działanie , to w praktyce jednak dochodziło do sytuacji, kiedy sądy odmawiały stowarzyszeniom możliwości zatrudniania własnych członków, w tym członków władz stowarzyszenia. Obecne zapisy wyjaśniają tę sytuację i usuwają potencjalne źródło konfliktów z prawem.
W punkcie 6 wprowadzone zostały zmiany składniowe niewymagające komentarza. Postanowienia ustępu 2 zostały rozszerzone i przeniesione do dodanych art. 10a i 10b, które zostaną omówione później. Nowe brzmienie ustępu 2 nakłada na stowarzyszenia zawodowe obowiązek określenia w statucie zadań (oraz sposobów ich realizacji) z zakresu rozpowszechniania wiedzy specjalistycznej i podnoszenia poziomu zawodowego w ramach wewnętrznego systemu potwierdzania kwalifikacji i umiejętności, jeśli działania takie prowadzą. Potrzeba tego przepisu jest wątpliwa. Biorąc pod uwagę, że stowarzyszenia i tak działają na podstawie statutu, każde stowarzyszenie, dążące do wykonywania zadań z omawianego ustępu, musiałoby je zawrzeć w treści statutu, inaczej narażałoby się na oskarżenia o działalność niezgodną ze statutem oraz ingerencję organu nadzorczego.

Dodane artykuły 10a i 10b konstytuują wymogi dotyczące terenowych jednostek organizacyjnych stowarzyszeń. Przepisy art. 10a nie budzą zastrzeżeń. Przepisy art. 10b wyposażają stowarzyszenie w możliwość umieszczenia w statucie kompetencji wybranego organu stowarzyszenia w przedmiocie powołania zarządu komisarycznego w terenowej jednostce organizacyjnej stowarzyszenia, jeżeli rażąco lub uporczywie narusza ona przepisy prawa i statutu. Określają one również zasady funkcjonowania zarządu komisarycznego. Nasuwają się jednak pewne wątpliwości w związku z samą obecnością omawianych artykułów. Pierwszą z nich jest zagadnienie organizacji organów jednostki terenowej. Obecne uregulowania mówią wprost wyłącznie o zarządzie takiej jednostki.
Nasuwa się zatem pytanie, czy terenowe jednostki organizacyjne stowarzyszeń muszą posiadać organ kontroli wewnętrznej i jaki, jeśli w ogóle wpływ na to ma posiadanie przez taką jednostkę osobowości prawnej. Dotychczasową praktyką było tworzenie jednostek terenowych o strukturze organów odzwierciedlającej strukturę centralną stowarzyszenia. Spowodowane było to poglądem, że do oddziału stowarzyszenia przepisy art. 11 stosuje się odpowiednio . Pogląd ten z całą pewnością jest racjonalny, zagadnienie to jednak wymaga dalszej analizy i dyskusji, z jednej strony bowiem trudno wyobrazić sobie istnienie jednostki terenowej stowarzyszenia bez organu nadzoru wewnętrznego (a już zwłasz-cza w przypadku posiadania przez tę jednostkę osobowości prawnej), z drugiej jednak strony ani poprzednie, ani obecne przepisy nie wydają się regulować tej kwestii w dostatecznym zakresie. Kolejnym problemem komentowanych artykułów jest wielokrotnie już wskazywana w literaturze kwestia podwójnej osobowości prawnej oddziałów terenowych . Pomimo uszczegółowienia wymogów potrzebnych do uzyskania przez oddział stowarzyszenia osobowości prawnej poprzez nakaz zawarcia odpowiednich regulacji w statucie stowarzyszenia, rdzeń problemu pozostaje bez zmian.
Art. 11 w dodanym ustępie 4 wprowadza konieczność wyboru przedstawiciela stowa-rzyszenia w umowach zawieranych z członkami zarządu. Reprezentantem tym może być członek komisji rewizyjnej wskazany w jej uchwale bądź też pełnomocnik wybrany uchwałą walnego zebrania, ostateczną decyzję w tej kwestii pozostawiono w gestii stowa-rzyszeń – należy zamieścić odpowiednie regulacje w statucie organizacji. Unormowanie to czerpie m.in. z rozwiązań zastosowanych w prawie spółdzielczym, w którym już od po-czątku istniał zakaz zawierania umów z członkami zarządu przez samych tylko członków tego organu (jeden członek występowałby w roli osoby prywatnej, a pozostali reprezentowaliby organizację). Rozdział taki jest z pewnością rozsądny, a w związku z uregulowaniem niejasnej dotychczas sytuacji związanej z zatrudnianiem członków stowarzyszenia przepis ten z pewnością znajdzie zastosowanie w praktyce.
Duże wątpliwości budzi konstrukcja art. 12. Mówi on o tym, że zarząd stowarzyszenia składa wniosek o zarejestrowanie. Nie wspomina on natomiast o komitecie założycielskim. Wydaje się to dziwne, zważywszy na konstrukcję art. 9, który przecież wyraźnie mówi, że zebranie założycielskie wybiera komitet założycielski albo zarząd. Należy założyć, że prawdopodobnie doszło tu do przeoczenia, trudno bowiem wyobrazić sobie, że ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek składania wspomnianego wniosku jedynie przez zarząd w sytuacji, w której kilka artykułów wcześniej normuje komitet założycielski. Art. 9 stosuje alternatywę rozłączną poprzez użycie spójnika „albo”. Niemożliwe zatem jest wybranie obu tych ciał jednocześnie, a literalna wykładnia art. 12 prowadziłaby do konieczności wyboru zarządu zamiast komitetu założycielskiego lub obu tych ciał jednocześnie. Prowadzi to do wniosku, że przepisy art. 12 należy stosować odpowiednio w stosunku do komitetów założycielskich, w innym przypadku stowarzyszenia pragnące wybrać swoje organy wewnętrzne po rejestracji w KRS byłby tej możliwości pozbawione.
Jeszcze większe obawy budzą zapisy art. 16, w którym znajduje się część przepisów z uchylonych artykułów 13−15. Z jednej strony nowelizacja ustawy pozbawia organy nadzoru prawa uczestnictwa w postępowaniu rejestracyjnym, nakazując sądom zawiadomienie ich oraz przesłanie wszystkich dokumentów po rejestracji stowarzyszenia. Z pewnością może to skrócić potencjalny czas oczekiwania na rejestrację stowarzyszenia. Z drugiej jednak strony mieszczący się do tej pory w art. 13 ust. 1 trzymiesięczny termin rozstrzygnięcia sprawy został uchylony, a w związku z brzmieniem art. 16 ust. 1 należy wykluczyć możliwość stosowania ogólnego, siedmiodniowego terminu rozpatrywania wniosków o wpis zawartego w art. 20a ust. 1 ustawy o KRS. Trudno zresztą byłoby sobie wyobrazić podejmowanie decyzji w sprawie rejestracji stowarzyszenia w takim tempie chociażby z powodów czysto technicznych, jak okres potrzebny to dostarczenia korespondencji . Prowadzi to do konkluzji, że obecnie postępowanie rejestrowe nie ma wyznaczonego terminu rozstrzygnięcia, co należy ocenić jako rozwiązanie bardzo ryzykowne, gdyż nawet pomimo potencjalnego skrócenia toku rejestracji poprzez wyłączenie udziału organów nadzoru stowarzyszenia mogą zostać pozbawione prawa do skargi na przewlekłe postępowanie w przypadku, gdyby dochodziło jednak do jego przedłużenia.

Analogiczna do art. 12 jest konstrukcja art. 17 ust. 2, która nakazuje solidarną odpowiedzialność członków zarządu za czynności niezbędne do rozpoczęcia działalności podjęte przed rejestracją stowarzyszenia. Poprawny jest zapis mówiący, iż stowarzyszenie przejmuje na siebie te zobowiązania i traktuje je jako własne z chwilą wpisu do KRS. Znów jednak pominięto w tym przepisie komitet założycielski. Pytanie, czy jest to tylko i wyłącznie błąd legislacji, czy też komitet założycielski nie może podejmować żadnych czynności poza tymi związanymi ze złożeniem wniosku i rejestracją stowarzyszenia (co również jest kwestią problematyczną w związku z brzmieniem art. 12). Gdyby zdecydować się na drugą możliwość interpretacji, po raz kolejny stawiałoby to w niekorzystnej sytuacji stowarzyszenia, które z różnych względów pragną dokonać wyboru zarządu po zakończeniu procedury rejestracyjnej. Pomimo tak nieścisłych uregulowań wydaje się jednak, że zarówno art. 12, jak i art. 17 ust. 1 należy traktować jako błędy legislatorów, a to z powodu brzmienia art. 9. W innym przypadku dochodziłoby do swoistego paradoksu, w którym jeden przepis zezwalałby na wybór komitetu założycielskiego, lecz na skutek unormowań innych przepisów komitet ten pozbawiony by był jakichkolwiek kompetencji, czyniąc jego wybór całkowicie bezcelowym. We wsparciu proponowanej interpretacji można również posłużyć się przytaczanym już wcześniej art. 52 ustawy o KRS (w zakresie, w jakim mówi on o wpisie komitetu założycielskiego w rubrykę pierwszą rejestru w przypadku niepowołania organu repre-zentacji). Brak jest zastrzeżeń do art. 17 ust. 3. Dotychczasowe przepisy mówiące o zwol-nieniu stowarzyszeń od opłat w postępowaniach o wpis do rejestru budziły pewne wątpli-wości w kwestii opłat za zmianę wpisu, np. statutu lub składu organów wewnętrznych. W praktyce niektóre sądy nie pobierały opłat od żadnej z tych czynności, inne natomiast zwalniały stowarzyszenia tylko od opłaty za pierwszy wpis w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Obecny zapis wyjaśnia tę kwestię, zwalniając stowarzyszenia od wszystkich opłat związanych z czynnościami w KRS.

Dosyć ważna zmiana zaszła również w art. 21 ust. 1 omawianej ustawy. Nakłada on na sądy obowiązek badania zgodności zmian w statucie z obowiązującym statutem. Dotychczas kontrola taka nie miała miejsca, a jedynym kryterium była zgodność wprowadzanych zmian z obowiązującymi przepisami, co wynikało z odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rejestracji stowarzyszenia. Ustęp 2 komentowanego artykułu wprowadza obowiązek informowania organu nadzoru o zmianach statutu; obowiązek ten istniał jednak już wcześniej ze względu na wspomniane odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących rejestracji stowarzyszeń. Ocena tego przepisu jest trudna ze względu na trudne do przewidzenia skutki takiej regulacji. Z jednej strony dodanie kolejnego wzorca porównania może wywrzeć wpływ na czas rozpatrywania takiego wniosku. Z drugiej strony innym skutkiem może być jednak ściślejsze stosowanie przepisów własnych statutów przez stowarzyszenia, które obecnie są traktowane w niektórych przypadkach odrobinę po macoszemu, a to z kolei należy ocenić pozytywnie. Wypada jednak poczekać, aby móc ocenić funkcjonowanie nowej regulacji w praktyce.@page_break@

4. Ogólna ocena i podsumowanie

Na chwilę obecną ocena przeanalizowanych zmian jest ambiwalentna. Nowelizacja wprowadza zarówno zmiany zdecydowanie pozytywne, jak i te o charakterze neutralnym lub wręcz negatywnym. Niestety, tych dwóch ostatnich kategorii zmian wydaje się być znacznie więcej. Warto również zwrócić uwagę na pierwotny projekt ustawy, wniesiony do laski marszałkowskiej przez prezydenta Bronisława Komorowskiego. Jego powstanie poprzedzone było szerokimi konsultacjami społecznymi, które rozpoczęły się jeszcze w 2011 r. jako dyskusja w środowiskach organizacji pozarządowych prowadzona za pośrednictwem portalu ngo.pl. Została ona następnie przeniesiona pod patronat Kancelarii Prezydenta RP i to na podstawie jej wniosków wypracowane zostały główne założenia projektu, biorące pod uwagę nie tylko potrzeby i postulaty działaczy, ale też współczesne potrzeby i uwarunkowania prawne, które uległy przecież ogromnym zmianom od roku 1989 .
Proponowana była gruntowna reforma prawa tego sektora, która jednak była dobrze przemyślana i miała charakter ewolucyjny, uwzględniający dotychczasowy dorobek prawny tej dziedziny. Z żalem należy zauważyć, że projekt został uwzględniony jedynie w minimalnej części, a ustawa zmieniająca, będąca wynikiem prac komisji sejmowych, niemal nie zawiera proponowanych pierwotnie rozwiązań włącznie z tymi najważniejszymi, jak rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy na wszystkich ludzi. W konsekwencji zmiana ustawy w żadnym stopniu nie realizuje wskazywanej wyżej potrzeby uproszczenia i skoncentrowania prawa stowarzyszeń w jednej ustawie. Z finalną oceną trzeba się jednak wstrzymać do czasu, kiedy widoczne będą szersze skutki wprowadzonych zmian. Trzeba pamiętać, że ostatnie przepisy ustawy, wprowadzające możliwość przekształcania stowarzyszeń zwykłych w stowarzyszenia rejestrowe – rozwiązanie swoją drogą bardzo praktyczne i potrzebne – wejdą w życie dopiero z początkiem roku 2017, a same stowarzyszenia otrzymały 24-miesięczny termin aktualizacji postanowień swoich statutów, który upływa w maju 2018 r. Komentarza wymagają również pozostałe zmiany w ustawie.

SUMMARY
Preliminary evaluation of the changes in the procedure of creation of associations introduced with the amendment of the Law on Associations from 25 September 2015

Amendment to the Law on Associations from 25 September 2015 has introduced important changes to the whole act. The article seeks to evaluate quality of those changes and to point out their possible consequences before their entrance into force. Discussed changes are from the chapter regarding the creation of associations, the most important one from the point of view of civil society and development of the NGOs scene. The legislative process on the bill has been discussed as well and the whole text tries to point out the key issues from the perspective of the potential founder of an association.

Keywords: associations, Law on Associations, non-governmental organizations, creation of associations, amendment.

Artykuł ukazał się w miesięczniku Przegląd Prawa Publicznego 6/2016
 
Autor jest studentem studiów II stopnia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, członkiem Zarządu Stowarzyszenia Forum Obywateli Społecznie Aktywnych