Uczniowie niezadowoleni ze zbyt drastycznej zmiany smaku posiłków, kucharki „zagubione” w menu opartym o nowe składniki, wreszcie same szkoły nieprzygotowane organizacyjnie, merytorycznie i finansowo na prawidłowe wdrożenie przepisów. To tylko niektóre skutki ustawy o bezpieczeństwie żywności. Zdaniem naukowców można ich było uniknąć.

Eksperci tych dwóch uczelni opracowali rozwiązanie pomagające tworzyć prawo. – Kluczowe znaczenie ma ocena skutków wprowadzanych ustaw. W ramach projektu, który po trzech latach zakończyliśmy z sukcesem, analizowaliśmy wpływ regulacji na życie społeczno-gospodarcze kraju. W efekcie powstał podręcznik i program szkoleniowy dla urzędników, analityków, decydentów i osób odpowiadających za prawidłowy przebieg rządowego procesu legislacyjnego oraz szereg rekomendacji – mówi dr Dominika Wojtowicz z Akademii Leona Koźmińskiego, koordynatorka projektu.
Jej zdaniem każda ustawa jest z założenia dobra, bo ma rozwiązywać społeczne czy gospodarcze problemy. Tylko, że nieoczekiwane konsekwencje wprowadzenia zapisów mogą skutecznie wypaczyć sens regulacji. – Dlatego prawodawca powinien zawczasu szacować wszelkie możliwe skutki wdrażanych przepisów. W tym celu należy korzystać z rzetelnych narzędzi. Dodatkowo, należy zastanowić się, czy do rozwiązania danego problemu najlepsza jest ustawa. Może lepsze rezultaty przyniosłoby zastosowanie innego narzędzia, które wywoła oczekiwane zmiany – wyjaśnia Wojtowicz.

Dobre intencje, a efekt?
Pod lupę wzięto cztery akty prawne, które wprowadzały uregulowania w ważnych ze społecznego punktu widzenia obszarach: ustawę o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ustawę o refundacji ulg w transporcie publicznym, ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych oraz ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dwóch przypadkach ewaluacja dotyczyła sytuacji już po wdrożeniu przepisów, dwóch przed wcieleniem ich w życie. Jak zaznacza dr Dominika Wojtowicz, za każdym razem przy wprowadzaniu nowych regulacji prawodawca musi spojrzeć na nie przez pryzmat logiki interwencji.
– Oznacza to przyczynowo-skutkowe ujęcie zapisów wdrażanej ustawy. Należy zacząć od odpowiedzi na kilka kluczowych pytań. Ta wiedza pozwoli podejmować odpowiedzialne decyzje – przekonuje dr Wojtowicz i wylicza pytania: Jaki problem chcemy rozwiązać? Czy ustawa jest najlepszym możliwym narzędziem do rozwiązania konkretnego problemu? Jakich nakładów i działań dodatkowych wymaga prawidłowe wdrożenie ustawy? W jakim stopniu rozwiąże ona problem, jakie niesie za sobą koszty i korzyści, nie tylko finansowe? Jakie wiąże się z nią ryzyko i niezamierzone konsekwencje?
Zidentyfikowanie na etapie oceny skutków regulacji problemów, z jakimi wiązało się wprowadzenie jej w życie pozwoliłoby lepiej przygotować szkoły – w tym przede wszystkim kucharki i osoby zajmujące się układaniem menu szkolnych stołówek – do planowanych zmian. Wiele negatywnych zjawisk, takich jak gotowanie niesmacznych posiłków, można było uniknąć. Wystarczyło prawidłowo określić grupy, które najbardziej „dotykała” ustawa, poznać ich potrzeby, zachowania, motywatory i przygotować je do funkcjonowania na nowych zasadach i zadbać o dodatkowe działania wspierające wdrożenie przepisów.

Prawo w polskich realiach
Takie wymowne przykłady rozminięcia się intencji prawodawcy ze skutkami wprowadzonych zapisów, znaleziono także i w innych poddanych ewaluacji ustawach. Ich analiza, podparta zagranicznym doświadczeniem w zakresie oceny skutków regulacji, pozwoliła badaczom opracować model systemu oceny wpływu dostosowany do specyfiki polskich realiów. To swoisty zbiór rekomendacji, których wdrożenie powinno w znacznej mierze przyczynić się do podwyższania jakości stanowionego w naszym kraju prawa.
– Zarekomendowaliśmy m.in. zwiększenie w konstruowaniu polityki państwa roli strategii, mających określać wizję przyszłości, cele i pożądane efekty. Za niezbędne uznaliśmy także objęcie oceną wpływu regulacji tworzonych przez wszystkie podmioty mające inicjatywę ustawodawczą. W ramach systemu instytucjonalnego, wskazujemy konieczność rozdziału funkcji analitycznych i szkoleniowych od kontrolnych w jednostkach zajmujących się oceną wpływu, a także zintegrowania zadań analitycznych w obrębie danej instytucji. Ponadto, analitycy powinni wychodzić poza standardową analizę obciążeń finansowych, jakie wynikną z przyjęcia danej ustawy. Potrzebne jest stosowanie metod i narzędzi wykorzystywanych m.in. w obszarze ewaluacji programów finansowanych ze środków unijnych. Uważamy również, że istotną kwestią jest poprawa komunikacji między jednostkami zaangażowanymi w ocenę wpływu. W przypadku ustawy żywnościowej widać było, że Ministerstwo Zdrowia nie współpracowało z Ministerstwem Edukacji Narodowej, a bez połączenia sił trudno o efekty – konkluduje dr Dominika Wojtowicz.
Ważnym zaleceniem jest stosowanie w procesie oceny wpływu metodyki dostarczającej rzetelnej wiedzy na temat spodziewanych bądź zaobserwowanych skutków regulacji. Zestaw narzędzi, zarówno jakościowych, jak i ilościowych, przeznaczonych dla administracji różnego szczebla, jest bardzo szeroki. Naukowcy proponują m.in. podejście partycypacyjne, quasi-eksperymenty, gry symulacyjne, modelowanie ekonometryczne czy – incydentalnie stosowane dotąd w Polsce – testowanie w małej skali.

Podręcznik dla urzędnika
Efektem przeprowadzonych badań jest publikacja „Ocena wpływu oparta na dowodach. Model dla Polski” oraz podręcznik „Ocena wpływu regulacji. Poradnik dla administracji publicznej” skierowany do urzędników, analityków, decydentów i osób odpowiadających za prawidłowy przebieg rządowego procesu legislacyjnego oraz wszystkich zainteresowanych uczestnictwem w procesie legislacyjnym.

Projekt Ocena Skutków Regulacji Oparta na dowodach. Model wykorzystania istniejących dowodów analityczno-ewaluacyjnych w procesie oceny społeczno-ekonomicznych efektów planowanych regulacji realizowano od maja 2014 do kwietnia 2016 roku przez konsorcjum naukowe, w którym – obok Akademii Leona Koźmińskiego – współuczestniczyły Uniwersytet Jagielloński, DCF Consulting, Fundacja Idea Rozwoju, HMR Doradztwo Strategiczne S.C. Stanisław Mazur Jacek Radwański. Projekt został sfinansowany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w ramach Programu Innowacje Społeczne.