NIEZALEŻNOŚĆ WŁADZY SĄDOWNICZEJ – PYTANIA CIĄGLE AKTUALNE
Irena Kamińska
Autorka jest sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezesem Zarządu Stowarzyszenia Sedziów THEMI
Artykuł ukazał się w kwartalniku Krajowa Rada Sądownictwa 3/2015>>>
Konstytucja[1], gdyby traktować ją poważnie, nie pozostawia wątpliwości. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Tylko jedna z tych trzech władz – władza sądownicza – została przez Konstytucję określona jako władza odrębna i tylko jej przyznano walor niezależności od innych władz: „Art. 173. Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz”. Tyle teoria.
W praktyce mamy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które dają skutki odwrotne do zamierzonych przez ustrojodawcę, mamy też tzw. nadzór zewnętrzny ministra sprawiedliwości, w ramach którego domaga się on dostępu do akt każdej indywidualnej sprawy i nakazuje prezesom sądów, przed uchwałą Sądu Najwyższego dotyczącą kompetencji do przenoszenia sędziów bez ich zgody, codzienne raportowanie ministrowi sprawiedliwości, ilu sędziów nie orzekało z powodu wadliwego przeniesienia i ile wyroków zostało uchylonych ze względu na obecność w składzie sędziego, którego akt przeniesienia podpisał wiceminister.
Trzeba też dodać, że prezes sądu nie jest przełożonym dyrektora sądu i nie ma decydującego wpływu na finanse, na obsadę sekretariatu wydziału orzeczniczego i na żadną z wielu innych rzeczy, które mają wpływ na szybkość i sprawność postępowań sądowych, za które ten prezes odpowiada. Warto też wspomnieć o „kontroli zarządczej”, bardzo ostatnio forsowanej, tak jakby wszystkie metody zarządzania korporacją dały się w pierwotnym kształcie przenieść do sądownictwa. Otóż w ramach tej kontroli osoba niebędąca sędzią może kwestionować powołanie w sprawie biegłego, tezę dowodową sformułowaną do wydania opinii oraz wysokość przyznanego biegłemu wynagrodzenia.
Konstytucja została napisana tak, aby żadna z władz nie uzyskała nadmiernej przewagi nad pozostałymi i aby władze te kontrolowały się wzajemnie, eliminując błędy i działania szkodzące demokracji i państwu prawa. Problem polega na tym, że u nas władza ustawodawcza i wykonawcza to ta sama władza, mająca coraz większy apetyt na hegemonię, kosztem niezależności sądownictwa i niezawisłości sędziów.
Czy można coś na to poradzić i czy my, sędziowie, akceptując wiele działań władzy wykonawczej, podporządkowując się poleceniom wydawanym bez żadnej podstawy prawnej, dbamy należycie o zachowanie równowagi i poszanowanie ustrojowych zasad zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? Czy wykonując wszystkie polecenia ministra sprawiedliwości, a taki obowiązek nie wynika z ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych[2] ani też z Konstytucji, działamy dla dobra państwa, budujemy autorytet władzy sądowniczej i mamy na uwadze odrębność i niezależność władzy sądowniczej od innych władz?
Dlaczego oburzył wszystkich przypadek Pana Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku? Nie obiecał przecież załatwienia niczego, co dotyczyłoby meritum sprawy. Uznał, że rozmawia z przedstawicielem swojego przełożonego (Prezes Rady Ministrów jest wszak przełożonym ministra) i był pełen dobrych chęci. Znam prezesów, którzy zachowują się podobnie, reagując na polecenia ministra, wiceministra lub dyrektora departamentu. Tylko nikt tego nie nagrywa i nie upublicznia.
Musimy odpowiedzieć sobie na tego rodzaju pytania, bo tak naprawdę niezależność sądów i niezawisłość sędziów nie zależy od polityków, tylko od nas samych. Od naszej cywilnej odwagi, umiejętności opierania się politycznym naciskom, dobrze pojętej solidarności. Politycy i polityczne mody przychodzą i odchodzą. To od nas w ogromnej mierze zależy stan państwa, w imieniu którego wydajemy wyroki. Od nas też zależy, czy będzie to państwo prawa, czy też państwo, w którym bezkarny przestępca obraża sędziego w gmachu sądu i chwali się tym w Internecie. Państwo, w którym wiceminister sprawiedliwości wysyła do prezesów sądów pismo wyjaśniające, jak należy rozumieć uchwałę Sądu Najwyższego lub że nie powinni oni wykonywać prawomocnych wyroków sądów.
Niezależność sądów i niezawisłość sędziów zależy od postawy i zachowań sędziów pełniących funkcje administracyjne, i od każdego z sędziów orzekających w konkretnych sprawach.
Artykuł 82 § 2 p.u.s.p. stanowi, że sędzia powinien w służbie i poza służbą strzec powagi stanowiska sędziego i unikać wszystkiego, co mogłoby przynieść ujmę godności sędziego lub osłabiać zaufanie do jego bezstronności. Jeszcze dokładniejszą wytyczną w tym zakresie jest § 4 Zbioru Zasad Etyki Zawodowej Sędziów, który został uchwalony przez Krajową Radę Sądownictwa[3]. Powiedziano tam, że sędzia powinien dbać o autorytet swojego urzędu, o dobro sądu, w którym pracuje, a także o dobro wymiaru sprawiedliwości i ustrojową pozycję władzy sądowniczej. Ten obowiązek spoczywa na każdym z nas. Jednak sędziowie pełniący funkcje administracyjne powinni ponadto wykonywać swoje obowiązki w zakresie administracji sądowej sumiennie, mając na uwadze autorytet urzędu sędziego i dobro wymiaru sprawiedliwości (§ 14 ust. 1 Zbioru Zasad Etyki Zawodowej Sędziów). Należy przez to rozumieć, że pełniący funkcję administracyjną sędzia musi pamiętać, by pełnić ją w taki sposób, aby nie ucierpiały dobra wskazane w przywołanym przepisie.
Gdyby zacząć od szczytu piramidy, czyli od sędziów zatrudnionych w Ministerstwie Sprawiedliwości, to z realizacją obowiązków zawartych w Zbiorze Zasad Etyki Zawodowej Sędziów mają oni poważny problem.
Od wielu lat funkcję wiceministra odpowiedzialnego za sądy pełnią sędziowie. W zamyśle ustawodawcy sędzia pełniący tak wysoką funkcję w administracji rządowej miał być zaworem bezpieczeństwa, który przybliży ministrowi będącemu politykiem specyfikę działania sądów, pomoże w interpretowaniu kontrowersyjnych norm prawnych. Będzie wreszcie, w procesie stanowienia prawa, przestrzegał przed tworzeniem norm niekonstytucyjnych czy powodujących trudności interpretacyjne. Wszystkie normy, które Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczne z Konstytucją, lub takie, które powodują procesy sędziów o wynagrodzenia, tworzyli w Ministerstwie Sprawiedliwości sędziowie. To ich dziełem są kolejne projekty prawa o ustroju sądów powszechnych ograniczające niezależność sądów i rolę samorządu sędziowskiego. Wiceminister sprawiedliwości, będący sędzią, powinien był przekonać ministra sprawiedliwości, filozofa z wykształcenia, do osobistego podpisania aktów przeniesienia sędziów w wyniku likwidacji sądów. Dla każdego prawnika znającego pierwszą uchwałę Sądu Najwyższego, dotyczącą przeniesienia sędziego za jego zgodą, jasne było, że praktyka podpisywania aktów przeniesienia przez osobę inną niż minister sprawiedliwości jest bardzo wątpliwa i Sąd Najwyższy akceptuje ją w sytuacji zgody sędziego. Pan Sędzia będący wiceministrem nie odczytał tego przesłania i nie ostrzegł ministra sprawiedliwości przed ewentualnymi skutkami.
Coraz powszechniejsze jest też zapytanie kierowane do prezesów sądów przy okazji wyjaśniania zarzutów zgłaszanych pod adresem sędziów przez strony lub samo ministerstwo, czy zostanie wszczęte wobec sędziego postępowanie dyscyplinarne? Nie ma to żadnego związku ze stanem sprawy lub winą sędziego. Ot, taka sugestia do rozważenia przez prezesa sądu.
Zbyt dużo takich działań firmują i podpisują sędziowie. Sędzia w Ministerstwie Sprawiedliwości przestał reprezentować władzę sądowniczą. Stał się urzędnikiem, posłusznym władzy wykonawczej i realizującym jej kolejne polityczne zamówienia. W dalszym ciągu pobiera jednak wynagrodzenie sędziego, powiększone o ministerialne dodatki, i korzysta z gwarancji oraz ochrony stosownej dla urzędu sędziego. Nie zawsze jednak pamięta, że powinien zgodnie z zasadami etyki dbać także o dobro wymiaru sprawiedliwości i ustrojową pozycję władzy sądowniczej. I nie chodzi tu o korporacyjne interesy sędziów, lecz o podstawy ustroju zapisane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Prezes sądu, przewodniczący wydziału – to bezpośredni przełożeni sędziów orzekających. Czy ich działania zawsze służą budowaniu autorytetu urzędu sędziego i dobru wymiaru sprawiedliwości? Czy chęć opanowania wciąż rosnącego wpływu zbyt często nie ustawia ich w pozycji osób wyłącznie nadzorujących pracę i wzywających do zwiększenia podejmowanych wysiłków? Pozycja prezesa sądu wobec sędziów jest wyjątkowa. Ma kilkuletnią, niepowtarzalną kadencję. Może nagradzać funkcjami administracyjnymi według własnego uznania. Czy zawsze taki prezes pamięta, że jest tylko „pierwszym spośród równych”, a sędzia podlega jego władzy administracyjnej jedynie w zakresie, w którym nie narusza to jego niezawisłości?
Najlepszym tego przykładem jest wyrok Sądu Najwyższego – Sądu Dyscyplinarnego z 26.02.2015 r.[4], w uzasadnieniu którego stwierdzono, że polecenie uprawnionego organu sądu, mogące przybrać formę zarządzenia administracyjnego określającego liczbę spraw miesięcznie wyznaczanych przez sędziów na wokandy, nie może mieć charakteru bezwzględnie obowiązującego, a jedynie zalecenia z pozostawieniem sędziom koniecznego marginesu swobody.
Jeżeli nie będziemy szanować sami siebie, nie wymagajmy, aby szanowali nas inni. Obowiązek traktowania sędziów podległych administracyjnie jak partnerów, a nie podwładnych, dotyczy wszystkich sędziów pełniących funkcje administracyjne, zarówno w ministerstwie, jak i w sądach. Często przy dyskusjach dotyczących kierowania zespołem ludzkim pada argument, że są sędziowie, którzy być może nie zasługują na szacunek. Powinniśmy zatem wszyscy dopełnić starań, aby przestali wykonywać ten urząd.
Jak już powiedziano, pozycja prezesa sądu wobec sędziów jest wyjątkowa. Można by zadać pytanie, jak wygląda relacja prezesa sądu i ministra sprawiedliwości? Czy minister sprawiedliwości ma narzędzia mogące skłonić prezesa sądu do działań i zachowań, które nie wynikają z obowiązku nałożonego normą prawną, a które nie budują niezależności sądu, autorytetu sędziów i mogą szkodzić ustrojowej pozycji wymiaru sprawiedliwości? Jako przykład można podać wspomnianą sytuację, gdy część sędziów przestała orzekać, obawiając się, że wydane przez nich orzeczenia będą dotknięte nieważnością. Minister zażądał wtedy od prezesów sądów meldunków, przesłanych do określonej godziny, dotyczących liczby sędziów nieorzekających oraz liczby wyroków uchylonych z powodu nieważności powstałej w wyniku nieprawidłowego przeniesienia sędziego orzekającego. Bez względu na intencje ministra takie działanie mogło być odebrane jako próba zastraszenia sędziów i wpływania na ich zachowanie. W całej Polsce tylko jeden z prezesów odmówił podawania takiej informacji, powołując się na brak podstawy prawnej. Dlaczego tylko
jeden?
Zakres władzy ministra sprawiedliwości jest ściśle określony w prawie o ustroju sądów powszechnych. Artykuł 9 p.u.s.p. stanowi, że sprawuje on nadzór administracyjny nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt. 1 p.u.s.p. Działalność ta, zgodnie z powołanym przepisem, polega na zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd przypisanych mu prawem zadań.
Natomiast nadzór zewnętrzny ministra, dotyczący zapewnienia właściwego toku urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd przypisanych mu zadań, jest sprawowany przez służbę nadzoru, którą stanowią sędziowie delegowani (art. 8 pkt 2 i art. 9a § 2 p.u.s.p.). Każda próba wyjścia przez ministra sprawiedliwości poza te kompetencje jest pozbawiona podstawy prawnej i zagraża niezależności
sądów.
Jest 11 prezesów sądów apelacyjnych i 45 prezesów sądów okręgowych. To oni są strategami wymiaru sprawiedliwości i to od nich zależy niezależność sądów i faktyczna pozycja władzy sądowniczej.
Przesłanki i sposób odwołania prezesa sądu są wskazane w art. 27 p.u.s.p. Jest to procedura pozwalająca na wykonywanie tej funkcji bez obawy o nieuzasadnione odwołanie w czasie kadencji.
Jesteśmy grupą zawodową najczęściej obrażaną w pismach procesowych, często w wypowiedziach polityków czy dziennikarzy. Nikt z nas nie składa wniosku o ściganie, od lat bowiem wiadomo, że po długiej mordędze prokurator uzna czyn obrażający urząd sędziego za czyn o niskiej społecznie szkodliwości. Chyba czas z tym skończyć, czego najlepszym dowodem jest ostatni wyczyn skazanego prawomocnym wyrokiem przestępcy w sądzie warszawskim. Na pisma zawierające pomówienia i obraźliwe określenia nie należy w ogóle odpowiadać, o czym przy pierwszym takim piśmie trzeba poinformować autora. Przestępca zachowujący się skandalicznie powinien zostać surowo ukarany i taką sprawę powinno się osądzić niezwłocznie, poza wszelką kolejnością. Przeraża mnie zuchwałość przestępcy i bierność aparatu ścigania. Jak wynika z artykułu
w „Gazecie Wyborczej”[5], prokuratura, która może przecież wszcząć postępowanie z urzędu, czekała na zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, a takiego zawiadomienia jeszcze nie było. Dlaczego?
Ciągle jeszcze – choć nie wiadomo jak długo – mamy znakomitą Konstytucję i ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu pozwalającym na jej interpretację w duchu Konstytucji.
Nasza niezależność i niezawisłość nie zależy od polityków. Po upływie 25 lat od transformacji widać to coraz wyraźniej. Oni nam jej nie dadzą i ciągle przepisy konstytucyjne będą traktowane jak zło konieczne, które trzeba jakoś obejść. To, czy przepisy te staną się faktem, zależy wyłącznie od nas. Od solidarności prezesów dbających o niezależność sądów, od wzajemnego traktowania się z szacunkiem, od dbania przez każdego z nas o godność sprawowanego urzędu. I wreszcie od tego, czy będziemy tolerować sędziów, choć jest ich niewielu, którzy nie wykonują właściwie swoich obowiązków.
A przecież nie chodzi tu o nas. Chodzi o państwo, o demokrację i wreszcie o prawa człowieka. O to, by każdy obywatel mógł przyjść ze swoją sprawą do niezależnego i niezawisłego sądu.
|
Summary Irena Kamińska Independence of the judiciary. An ever valid question In Poland there has been for many years a dispute about the appropriate limits of supervision of the minister of justice over courts so as to avoid violating the principle, enshrined in the Constitution of the Republic of Poland, that courts are a separate power, independent of other powers. An enormous role in making sure court independence is preserved is played by court presidents who, like all judges, are to take care of the systemic position of the judicial power. In this field, their role is of paramount importance, because it is them in the first place that have to react to orders or suggestions from the executive power. It is the court presidents who have to determine whether the justice minister does not assume powers beyond the limits defined by constitutional norms. Persons who perform administrative functions, working both for the ministry of justice and in courts, have to adhere to the principles contained in the Book of Rules of Judges’ Professional Ethics and remember that regardless of their functions, they are first and foremost judges. |
Irena Kamińska
Autorka jest sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego,
rezesem Zarządu Stowarzyszenia Sedziów THEMIS.
[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.); dalej: Konstytucja.
[2] Ustawa z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 133 ze zm.); dalej: p.u.s.p.
[3] http://www.krs.pl/pl/dzialalnosc/zbior-zasad-etyki-zawodowej-sedziow/c,
18,uchwaly/p,1/100,uchwala-nr-162003-krajowej-rady-sadownictwa-z-dnia-19-lutego-2003-r
[4] Wyrok Sądu Najwyższego – Sądu Dyscyplinarnego z 26.02.2015 r. (SNO 3/15), LEX nr 1656523.
[5] W. Czuchnowski, M. Jałoszewski, Łajdak obraża a sąd ucieka. Ludzie uczą się jak kpić z prawa, „Gazeta Wyborcza” z 26.06.2015 r.